نکاتی درباره رژیم حقوقی دریای خزر
عباس ملکی. دانشیار سیاست‌گذاری انرژی دانشگاه صنعتی‌شریف
پس از اجلاس سران کشورهای حاشیه خزر برای تأیید کنوانسیون وضعیت دریای خزر در شهر آکتائوی قزاقستان، بالاخره مسئولان دولت جمهوری اسلامی ایران به این نتیجه رسیدند که مناسب است گزارشی از کارهای انجام‌شده به اطلاع جامعه برسد. در‌این‌میان سخنان رئیس‌جمهور و وزیر امور خارجه روشن‌تر از دیگران، فعالیت‌های دولت، نتایج به‌دست‌آمده و آینده کار را نشان می‌دهد. تحدید تردد کشتی‌ها به واسطه پرچم پنج کشور ساحلی از نکات مثبت این کنوانسیون است. به‌علاوه تأکید مجدد درباره مجوزندادن برای حضور نیروهای نظامی یا کشتی‌های جنگی به غیر از پنج کشور حاشیه خزر نیز از نتایج این کنوانسیون است؛ همچنین تأکید بر حفظ محیط زیست این دریا و سواحل آن هم درخور توجه است.
علاوه بر موارد یادشده چند نکته دیگر از مجموع سخنان رئیس‌جمهور در هیئت دولت و مصاحبه وزیر امور خارجه با سیمای جمهوری اسلامی شايان توجه است. در این یادداشت قصد دارم نکاتی را دراینباره یادآوری کنم:
1. وزیر محترم امور خارجه در ابتدای سخنان خود درباره عهدنامه مودت بین جمهوری شوروی سوسیالیستی روسیه و ایران منعقده در هشت اسفند 1299 نگاه مثبتي ندارد و مقدمه آن را مطالبی شعارگونه و اضافی توصیف می‌کند. واقعیت این است که این عهدنامه، با توجه به زمان امضای آن از سوی دو کشور، یکی از دستاوردهای درخشان دیپلماسی دو کشور محسوب می‌شود. علیقلی‌خان مشاورالممالک (1247ـ1319ش)، نماینده ایران، مانند آقای دکتر ظریف از منافع کشور دفاع کرده است و حتما سروکله‌زدن با گئورگی چیچرین (1872-1936م) که عضو دفتر سیاسی حزب کمونیست اتحاد شوروی و از بلشویک‌های دخیل در انقلاب اکتبر روسیه بود، از مذاکره با آقای سرگئی لاوروف آسان‌تر نبوده است. دراینباره آقای کاوه بیات مقاله‌ای خواندنی دارد که قبلا در «شرق» منتشر شده است. اصولا در روابط ایران و روسیه در چهار قرن اخیر، به‌تدریج طرف ایرانی با پافشاری به حقوق خود رسیده است؛ مثلا می‌توان به این قراردادها اشاره کرد: از قرارداد 1723 سنت‌پترزبورگ تا عهدنامه 1729 رشت که به وسیله اشرف افغان پس از فروپاشی سلسله صفوی با روسیه منعقد شد، عهدنامه گلستان 1813، عهدنامه ترکمانچای 1828، کمیسیون سرحدی
1883، عهدنامه مودت 1921، قرارداد بحرپیمایی و تجارت 1940، موافقت‌نامه پستی 1923، موافقت‌نامه استفاده از رودخانه‌های مرزی 1926، موافقت‌نامه تأمینیه و بی‌طرفی 1927، قرارداد همکاری‌های شیلاتی 1927، قرارداد اقامت، تجارت و بحرپیمایی 1931، موافقت‌نامه حل مسائل مرزی و مالی 1954، موافقت‌نامه انتظامات مرزی 1957، موافقت‌نامه همکاری‌های اقتصادی و فنی ایران و شوروی 1963، موافقت‌نامه هوایی 1964، توافق‌نامه ایجاد گروه کاری برای رسیدن به کنوانسیون حقوقی 1995، توافق‌نامه شناسایی سهم ایران در خزر 1998، کنوانسیون حفاظت از محیط زیست دریای خزر 2003 و حالا کنوانسیون وضعیت دریای خزر 2018. در همه این توافقات بین ایران و روسیه تزاری یا اتحاد شوروی یا فدراسیون روسیه نشانه‌های تحول، تکامل و به سوی بهتر‌شدن وضعیت به چشم می‌خورد. مورخان معتقدند حتی عهدنامه ترکمانچای، با تمام مصیبت‌هایی که برای ایران داشت، در راه‌اندازی تجارت و تبادل کالا بین روسیه و ایران از طریق بنادر آستاراخان (حاج‌طرخان) و انزلی نقش ویژه‌ای داشته است. عهدنامه مودت نیز از این روند کلی مستثنا نیست.
2. در چند جای مصاحبه، آقای رئیس‌جمهور و آقای وزیر خارجه می‌گویند هیچ‌گاه سهم ایران در دریای خزر 50 درصد نبوده و هیچ‌گاه هم 11 درصد نبوده است. این مطلب با واقعیات تاریخی همخوان است؛ اما وزیر خارجه می‌گوید که هیچ‌گاه رژیم حقوقی این دریا مشاع نبوده است. آنچه از عهدنامه مودت 1921 و توافق‌نامه بحرپیمایی و تجارت 1940 برمی‌آید، آن است که استفاده از این دریا یا دریاچه به صورت مشترک است. نمی‌دانم چرا وزیر امور خارجه از واژه عهدنامه برای توافق‌نامه بحرپیمایی و تجارت استفاده می‌کردند. واضح است که مالکیت بر آب‌ها، دریاها و دریاچه‌های بین کشورها مطرح نیست؛ بلکه حقوق مبتنی بر چگونگی استفاده از آنها مطرح است. در دوره اتحاد شوروی، استفاده از این دریاچه به صورت مشترک بوده و این واقعیت در روش‌های کشتی‌رانی و دسترسی کشتی‌های دو طرف به بنادر یکدیگر مشخص است. البته ایران قبل از پیروزی انقلاب، از حقوق مربوط به تردد کشتی‌های جنگی کمتر استفاده کرده است.
اما درباره کشتی‌های بازرگانی، بعد از 1921 ایران همیشه فعال بوده و هست و به بنادر روسی دریای خزر دسترسی داشته و دارد؛ همان‌طور که کشتی‌های روسی نیز این امکان را داشته‌اند. پس از انقلاب اسلامی هم جمهوری اسلامی از حقوق کشتی‌رانی تجاری باری و مسافری و نظامی، آن هم با روش‌های مبتنی بر رژیم حقوقی مشاع، استفاده کرده است. ایران و ترکمنستان در جولای 1998 در بیانیه‌ای به رژیم حقوقی کاندومینیوم برای دریای خزر استناد کردند. دولت روسیه نیز تا سال 1998 در مواضع رسمی خود به رژیمی مبنی بر استفاده مشترک از دریای خزر و منع اقداماتی که بدون توافق همه کشورهای ساحلی منجر به تقسیم دریای خزر شود؛ یعنی موضعی که بر مواضع ایران و ترکمنستان بسیار نزدیک بود، تأکید می‌کرد.
3. درحالی‌که به صراحت در کنوانسیون اخیر در ماده 5 به پهنه آبی مشترک کشورها در میانه دریا و در فاصله باقی‌مانده در پس از آب‌های داخلی، آب‌های سرزمینی و مناطق ماهیگیری در بین کشورها اشاره می‌شود، اعلام این موضوع از سوی آقای رئیس‌جمهور که روسیه در بهترین حالت بیشتر از 17 درصد از آب‌های خزر را ندارد، این شائبه را پیش می‌آورد که مبادا در مذاکرات بعدی درباره پهنه مشترک نیز قرار است تصمیماتی گرفته شود؛ وگرنه چرا باید از تقسیم و درصد صحبت کنیم؟ البته با هر روشی که تاکنون درباره تقسیم دریای خزر صحبت شده، همواره سهم روسیه مساوی یا بیش از 18 درصد بوده است؛ اما به نظر من سیاست‌های جمهوری اسلامی در دریای خزر مناسب است که به سمت تقسیم متمایل نشود.
4. همه می‌دانیم که اکنون کشورهای جمهوری آذربایجان، قزاقستان، و حتی ترکمنستان به رژیم مشترک علاقه‌ای ندارند و روسیه نیز در بستر دریا به این سمت گرایش ندارد. به نظر من سیاست‌گذاری تعامل با همسایگان هم منطقی است و هم مبتنی بر منافع ملی ایران و مصلحت آن است که ما با همسایگان شمالی خود روابط نزدیک و بدون مشکلی داشته باشیم.در عین حال نسل‌های قبل در زمینه حفاظت از منافع کشور زحمت کشیده‌اند که باید آن را قدرشناس باشیم. در همه این سال‌ها به‌تدریج در حفظ منافع کشورمان بهتر عمل کرده‌ایم. باید در قلب و ذهن خود این آرمان را حفظ کنیم که استفاده مشترک از دریای خزر به منافع ایران نزدیک‌تر است. البته شرایط امروز جهان و منطقه حکم می‌کند که با مصلحت و انعطاف با همسایگان عمل کنیم.
پس از اجلاس سران کشورهای حاشیه خزر برای تأیید کنوانسیون وضعیت دریای خزر در شهر آکتائوی قزاقستان، بالاخره مسئولان دولت جمهوری اسلامی ایران به این نتیجه رسیدند که مناسب است گزارشی از کارهای انجام‌شده به اطلاع جامعه برسد. در‌این‌میان سخنان رئیس‌جمهور و وزیر امور خارجه روشن‌تر از دیگران، فعالیت‌های دولت، نتایج به‌دست‌آمده و آینده کار را نشان می‌دهد. تحدید تردد کشتی‌ها به واسطه پرچم پنج کشور ساحلی از نکات مثبت این کنوانسیون است. به‌علاوه تأکید مجدد درباره مجوزندادن برای حضور نیروهای نظامی یا کشتی‌های جنگی به غیر از پنج کشور حاشیه خزر نیز از نتایج این کنوانسیون است؛ همچنین تأکید بر حفظ محیط زیست این دریا و سواحل آن هم درخور توجه است.
علاوه بر موارد یادشده چند نکته دیگر از مجموع سخنان رئیس‌جمهور در هیئت دولت و مصاحبه وزیر امور خارجه با سیمای جمهوری اسلامی شايان توجه است. در این یادداشت قصد دارم نکاتی را دراینباره یادآوری کنم:
1. وزیر محترم امور خارجه در ابتدای سخنان خود درباره عهدنامه مودت بین جمهوری شوروی سوسیالیستی روسیه و ایران منعقده در هشت اسفند 1299 نگاه مثبتي ندارد و مقدمه آن را مطالبی شعارگونه و اضافی توصیف می‌کند. واقعیت این است که این عهدنامه، با توجه به زمان امضای آن از سوی دو کشور، یکی از دستاوردهای درخشان دیپلماسی دو کشور محسوب می‌شود. علیقلی‌خان مشاورالممالک (1247ـ1319ش)، نماینده ایران، مانند آقای دکتر ظریف از منافع کشور دفاع کرده است و حتما سروکله‌زدن با گئورگی چیچرین (1872-1936م) که عضو دفتر سیاسی حزب کمونیست اتحاد شوروی و از بلشویک‌های دخیل در انقلاب اکتبر روسیه بود، از مذاکره با آقای سرگئی لاوروف آسان‌تر نبوده است. دراینباره آقای کاوه بیات مقاله‌ای خواندنی دارد که قبلا در «شرق» منتشر شده است. اصولا در روابط ایران و روسیه در چهار قرن اخیر، به‌تدریج طرف ایرانی با پافشاری به حقوق خود رسیده است؛ مثلا می‌توان به این قراردادها اشاره کرد: از قرارداد 1723 سنت‌پترزبورگ تا عهدنامه 1729 رشت که به وسیله اشرف افغان پس از فروپاشی سلسله صفوی با روسیه منعقد شد، عهدنامه گلستان 1813، عهدنامه ترکمانچای 1828، کمیسیون سرحدی
1883، عهدنامه مودت 1921، قرارداد بحرپیمایی و تجارت 1940، موافقت‌نامه پستی 1923، موافقت‌نامه استفاده از رودخانه‌های مرزی 1926، موافقت‌نامه تأمینیه و بی‌طرفی 1927، قرارداد همکاری‌های شیلاتی 1927، قرارداد اقامت، تجارت و بحرپیمایی 1931، موافقت‌نامه حل مسائل مرزی و مالی 1954، موافقت‌نامه انتظامات مرزی 1957، موافقت‌نامه همکاری‌های اقتصادی و فنی ایران و شوروی 1963، موافقت‌نامه هوایی 1964، توافق‌نامه ایجاد گروه کاری برای رسیدن به کنوانسیون حقوقی 1995، توافق‌نامه شناسایی سهم ایران در خزر 1998، کنوانسیون حفاظت از محیط زیست دریای خزر 2003 و حالا کنوانسیون وضعیت دریای خزر 2018. در همه این توافقات بین ایران و روسیه تزاری یا اتحاد شوروی یا فدراسیون روسیه نشانه‌های تحول، تکامل و به سوی بهتر‌شدن وضعیت به چشم می‌خورد. مورخان معتقدند حتی عهدنامه ترکمانچای، با تمام مصیبت‌هایی که برای ایران داشت، در راه‌اندازی تجارت و تبادل کالا بین روسیه و ایران از طریق بنادر آستاراخان (حاج‌طرخان) و انزلی نقش ویژه‌ای داشته است. عهدنامه مودت نیز از این روند کلی مستثنا نیست.
2. در چند جای مصاحبه، آقای رئیس‌جمهور و آقای وزیر خارجه می‌گویند هیچ‌گاه سهم ایران در دریای خزر 50 درصد نبوده و هیچ‌گاه هم 11 درصد نبوده است. این مطلب با واقعیات تاریخی همخوان است؛ اما وزیر خارجه می‌گوید که هیچ‌گاه رژیم حقوقی این دریا مشاع نبوده است. آنچه از عهدنامه مودت 1921 و توافق‌نامه بحرپیمایی و تجارت 1940 برمی‌آید، آن است که استفاده از این دریا یا دریاچه به صورت مشترک است. نمی‌دانم چرا وزیر امور خارجه از واژه عهدنامه برای توافق‌نامه بحرپیمایی و تجارت استفاده می‌کردند. واضح است که مالکیت بر آب‌ها، دریاها و دریاچه‌های بین کشورها مطرح نیست؛ بلکه حقوق مبتنی بر چگونگی استفاده از آنها مطرح است. در دوره اتحاد شوروی، استفاده از این دریاچه به صورت مشترک بوده و این واقعیت در روش‌های کشتی‌رانی و دسترسی کشتی‌های دو طرف به بنادر یکدیگر مشخص است. البته ایران قبل از پیروزی انقلاب، از حقوق مربوط به تردد کشتی‌های جنگی کمتر استفاده کرده است.
اما درباره کشتی‌های بازرگانی، بعد از 1921 ایران همیشه فعال بوده و هست و به بنادر روسی دریای خزر دسترسی داشته و دارد؛ همان‌طور که کشتی‌های روسی نیز این امکان را داشته‌اند. پس از انقلاب اسلامی هم جمهوری اسلامی از حقوق کشتی‌رانی تجاری باری و مسافری و نظامی، آن هم با روش‌های مبتنی بر رژیم حقوقی مشاع، استفاده کرده است. ایران و ترکمنستان در جولای 1998 در بیانیه‌ای به رژیم حقوقی کاندومینیوم برای دریای خزر استناد کردند. دولت روسیه نیز تا سال 1998 در مواضع رسمی خود به رژیمی مبنی بر استفاده مشترک از دریای خزر و منع اقداماتی که بدون توافق همه کشورهای ساحلی منجر به تقسیم دریای خزر شود؛ یعنی موضعی که بر مواضع ایران و ترکمنستان بسیار نزدیک بود، تأکید می‌کرد.
3. درحالی‌که به صراحت در کنوانسیون اخیر در ماده 5 به پهنه آبی مشترک کشورها در میانه دریا و در فاصله باقی‌مانده در پس از آب‌های داخلی، آب‌های سرزمینی و مناطق ماهیگیری در بین کشورها اشاره می‌شود، اعلام این موضوع از سوی آقای رئیس‌جمهور که روسیه در بهترین حالت بیشتر از 17 درصد از آب‌های خزر را ندارد، این شائبه را پیش می‌آورد که مبادا در مذاکرات بعدی درباره پهنه مشترک نیز قرار است تصمیماتی گرفته شود؛ وگرنه چرا باید از تقسیم و درصد صحبت کنیم؟ البته با هر روشی که تاکنون درباره تقسیم دریای خزر صحبت شده، همواره سهم روسیه مساوی یا بیش از 18 درصد بوده است؛ اما به نظر من سیاست‌های جمهوری اسلامی در دریای خزر مناسب است که به سمت تقسیم متمایل نشود.
4. همه می‌دانیم که اکنون کشورهای جمهوری آذربایجان، قزاقستان، و حتی ترکمنستان به رژیم مشترک علاقه‌ای ندارند و روسیه نیز در بستر دریا به این سمت گرایش ندارد. به نظر من سیاست‌گذاری تعامل با همسایگان هم منطقی است و هم مبتنی بر منافع ملی ایران و مصلحت آن است که ما با همسایگان شمالی خود روابط نزدیک و بدون مشکلی داشته باشیم.در عین حال نسل‌های قبل در زمینه حفاظت از منافع کشور زحمت کشیده‌اند که باید آن را قدرشناس باشیم. در همه این سال‌ها به‌تدریج در حفظ منافع کشورمان بهتر عمل کرده‌ایم. باید در قلب و ذهن خود این آرمان را حفظ کنیم که استفاده مشترک از دریای خزر به منافع ایران نزدیک‌تر است. البته شرایط امروز جهان و منطقه حکم می‌کند که با مصلحت و انعطاف با همسایگان عمل کنیم.