حاکميت بودجه‌اي دولت
ناصر ذاکري . پژوهشگر
با فرارسيدن ايام تدوين لايحه بودجه و سپس بررسي آن در مجلس، توجه کارشناسان و اهل فن به مسائل مربوط به بودجه و نحوه تخصيص آن جلب مي‌شود و معمولا بحث در باب اعداد و ارقام و سهم بخش‌ها و طرح‌هاي مختلف آن‌چنان داغ مي‌شود که برخي پرسش‌هاي بنيادين مغفول و بي‌پاسخ مي‌ماند؛ مبحث حاکميت بودجه‌اي دولت يکي از اين موارد است.اصل 57 قانون اساسي قواي سه‌گانه مجريه، مقننه و قضائيه را مستقل از يکديگر دانسته که به‌معني دخالت‌نکردن هريک از سه قوه در امور قواي ديگر است، بااين‌حال در نزديک به چهار دهه گذشته بررسي محققانه‌اي درباره نحوه تحقق اين اصل و ميزان موفقيت در حفظ استقلال قوا و حتي تعريف معيارهاي آن انجام نشده است. بهترين شاهد اين مدعا تعاريف متناقضي است که در چند دهه گذشته سخنوران و فعالان سياسي مطرح کشور از جايگاه رئيس قوه مجريه ارائه کرده‌اند که در دامنه‌اي بسيار گسترده از سطح يک مقام مصون از نقد تا يک مسئول ساده تدارکات جاي مي‌گيرند.در نبود اين «بررسي محققانه» و کشف کاستي‌هاي احتمالي، به نظر مي‌رسد برخلاف برخي کشورها که دخالت قوه مجريه در امور قواي ديگر را تجربه کرده و مي‌کنند، در کشور ما اين قوه مجريه است که با محدودترشدن تدريجي حوزه اقتدار خود به نفع قواي ديگر روبه‌رو شده است.
يکي از بارزترين نمودهاي اين وضعيت، ناديده‌گرفته‌شدن حاکميت بودجه‌اي دولت است.
اين درست است که مسئولان قوه مجريه حق دخالت در امر صدور حکم محاکم قضائي يا فرايند قانون‌گذاري را ندارند، اما در امور بودجه‌اي و شيوه هزينه‌کرد منابع عمومي در هر حوزه‌اي، اين مسئولان دولتي هستند که بايد با تنظيم برنامه منسجم و قابل نظارت و ارزيابي از هرگونه اتلاف منابع عمومي پيشگيري کنند و کارآمدترين شيوه صرف منابع مالي کشور در همه سازمان‌هاي مرتبط با سه قوه را به کار بگيرند. به بيان ديگر نظارت بودجه‌اي سازمان برنامه و بودجه بر عملکرد مالي ساير قوا مصداق دخالت در امور دو قوه ديگر نیست و جزء وظايف رسمي قوه مجريه است.
دولت همان‌گونه که مکلف است بر نحوه صرف هزينه در حوزه آموزش نظارت کند و روند بهبود عملکرد اين حوزه را در قالب شاخص‌هاي کمي بودجه‌اي مانند بودجه سرانه هر دانش‌آموز و...، به اطلاع شهروندان برساند، در حوزه دادگستري هم ملزم به ارائه گزارش و نحوه صرف منابع بودجه‌اي است. شهروندان حق دارند بدانند مثلا بررسي هر پرونده در محاکم قضائي به‌طور متوسط چقدر هزينه به خزانه کشور تحميل مي‌کند و آيا در چند سال گذشته شاخص‌هاي کارآمدي از نظر صرف بودجه در اين بخش بهبود يافته‌اند؟ يا هزينه اداره زندان‌ها براي کشور چقدر است؟
بااين‌حال در ساليان گذشته، اقداماتي از قبيل انحلال سازمان برنامه و بودجه، افزايش بودجه نهادهاي مرتبط با ساير قوا، افزايش اختيارات در قالب بودجه در اختيار و...، و علاوه بر اينها ايجاد منابع درآمدي مستقل از خزانه مانند درآمد ناشي از سپرده‌گذاري، شرايطي را فراهم آورده که گويي وظيفه دولت به‌عنوان قوه مجريه فقط جمع‌آوري ماليات و کسب درآمد نفتي و پرداخت «سهم» ساير قواست که نه براساس برنامه مالي جامع و نظارت‌شده بلکه از طريق قدرت مذاکره هر قوه تعيين مي‌شود. در چنين شرايطي طبعا دولت از دادن پاسخ سؤال‌های مربوط به نحوه عملکرد مالي ساير قوا و تحليل بار مالي و بودجه‌اي آن عاجز خواهد بود، زيرا حاکميت بودجه‌اي آن مخدوش شده و اختيار و اقتداري براي ملزم‌كردن دو قوه ديگر به پاسخ‌گويي و پذيرش نظارت بودجه‌اي قوه مجريه ندارد.
يکي از بارزترين مصداق‌هاي خدشه بر حاکميت بودجه‌اي دولت، تعيين بودجه ارزي صداوسيماست. دولت با بررسي موضوع و با عنايت به برنامه‌هاي اين سازمان، رقمي را به‌عنوان بودجه ارزي سازمان در نظر مي‌گيرد، اما در مرحله بررسي بودجه در مجلس، نمايندگان با لابي مسئولان اين نهاد بودجه ارزي مذکور را افزايش مي‌دهند! به بيان ديگر مسئولان اين نهاد اصلا ملزم به بحث و اقناع کارشناسان ذي‌ربط قوه مجريه نيستند و نيازي نيست که خودشان را براي چنين بحث‌هايي به زحمت بيندازند! طبعا در مقابل دولت هم خود را موظف به ارائه «گزارش بهبود عملکرد» صداوسيما به شهروندان نمي‌داند، چون نقشي در فرايند تخصيص منابع نداشته است.
بودجه فرهنگي نهادهاي خاص که سال گذشته با عنوان جدول 17 لايحه بودجه جروبحث فراواني برانگيخت نيز جزء همين موارد است. دولت بايد وجوهي را در اختيار برخي سازمان‌هاي با عنوان فعاليت‌هاي فرهنگي و پژوهشي بگذارد، اما هيچ نظارتي بر عملکرد اين مؤسسات و بازدهي بودجه تخصيص‌يافته ندارد. هرچند سال گذشته دولت تلاش کرد تا حد امکان اين بخش از هزينه‌هاي سالانه را محدود و «نظارت‌پذير» کند، اما طبعا راه دراز و دشواري براي حل کامل اين مشکل در پيش است.
به اين ترتيب در شرايطي که دولت‌ها در بسياري از کشورها با عبور از دوران تصدي‌گري، وارد مرحله‌اي مي‌شوند که بيشترين فعاليت‌هايشان از نوع حاکميت و به عبارتي مديريت و هدايت منابع مالي جامعه در مسير مطلوب و برنامه‌ريزي‌شده است، دولت در جامعه ما يکباره به مرحله پيشاتصدي‌گري عقبگرد کرده است، بااين‌حال بي‌اعتنايي به اصل حاکميت بودجه‌اي دولت که پاسخ‌گونبودن دولت در مقابل عملکرد مالي نهادها را به‌دنبال دارد و حق مردم را براي دانستن ناديده مي‌گيرد، فقط يک مورد از دشواري‌هاي مربوط به ابهامات تفکيک قوا در کشور است.
اصل تفکيک قوا را زماني متفکران علوم سياسي قرن هجدهم تدوين و معرفي کردند که به‌ويژه استقلال محاکم قضائي از طرف حاکمان قدرتمند ناديده گرفته مي‌شد و سلطان خودکامه‌اي مانند لويي چهاردهم با جمله معروف «دولت منم»، خود را فراتر از هر قانون و حکم هر محکمه‌اي مي‌دانست. به‌تدريج با تصويب اين اصل در بسياري از جوامع، تلاش شد تا قدرت حاکمان در سطح قوه مجريه محدود شود و سران دولت امکان اعمال نفوذ در دو قوه ديگر را نداشته باشند، اما در ايران امروز اين قوه مجريه است که بايد حريم اقتدار خود را از ورود ساير قوا مصون كند! ازاين‌‌رو به باور نگارنده حوزه وظايف و اختيارات سه قوه و چگونگي اجراي اصل 57 به‌ويژه در ميدان حاکميت بودجه‌اي دولت به بررسي و بازنگري کارشناسانه نياز دارد.
با فرارسيدن ايام تدوين لايحه بودجه و سپس بررسي آن در مجلس، توجه کارشناسان و اهل فن به مسائل مربوط به بودجه و نحوه تخصيص آن جلب مي‌شود و معمولا بحث در باب اعداد و ارقام و سهم بخش‌ها و طرح‌هاي مختلف آن‌چنان داغ مي‌شود که برخي پرسش‌هاي بنيادين مغفول و بي‌پاسخ مي‌ماند؛ مبحث حاکميت بودجه‌اي دولت يکي از اين موارد است.اصل 57 قانون اساسي قواي سه‌گانه مجريه، مقننه و قضائيه را مستقل از يکديگر دانسته که به‌معني دخالت‌نکردن هريک از سه قوه در امور قواي ديگر است، بااين‌حال در نزديک به چهار دهه گذشته بررسي محققانه‌اي درباره نحوه تحقق اين اصل و ميزان موفقيت در حفظ استقلال قوا و حتي تعريف معيارهاي آن انجام نشده است. بهترين شاهد اين مدعا تعاريف متناقضي است که در چند دهه گذشته سخنوران و فعالان سياسي مطرح کشور از جايگاه رئيس قوه مجريه ارائه کرده‌اند که در دامنه‌اي بسيار گسترده از سطح يک مقام مصون از نقد تا يک مسئول ساده تدارکات جاي مي‌گيرند.در نبود اين «بررسي محققانه» و کشف کاستي‌هاي احتمالي، به نظر مي‌رسد برخلاف برخي کشورها که دخالت قوه مجريه در امور قواي ديگر را تجربه کرده و مي‌کنند، در کشور ما اين قوه مجريه است که با محدودترشدن تدريجي حوزه اقتدار خود به نفع قواي ديگر روبه‌رو شده است.
يکي از بارزترين نمودهاي اين وضعيت، ناديده‌گرفته‌شدن حاکميت بودجه‌اي دولت است.
اين درست است که مسئولان قوه مجريه حق دخالت در امر صدور حکم محاکم قضائي يا فرايند قانون‌گذاري را ندارند، اما در امور بودجه‌اي و شيوه هزينه‌کرد منابع عمومي در هر حوزه‌اي، اين مسئولان دولتي هستند که بايد با تنظيم برنامه منسجم و قابل نظارت و ارزيابي از هرگونه اتلاف منابع عمومي پيشگيري کنند و کارآمدترين شيوه صرف منابع مالي کشور در همه سازمان‌هاي مرتبط با سه قوه را به کار بگيرند. به بيان ديگر نظارت بودجه‌اي سازمان برنامه و بودجه بر عملکرد مالي ساير قوا مصداق دخالت در امور دو قوه ديگر نیست و جزء وظايف رسمي قوه مجريه است.
دولت همان‌گونه که مکلف است بر نحوه صرف هزينه در حوزه آموزش نظارت کند و روند بهبود عملکرد اين حوزه را در قالب شاخص‌هاي کمي بودجه‌اي مانند بودجه سرانه هر دانش‌آموز و...، به اطلاع شهروندان برساند، در حوزه دادگستري هم ملزم به ارائه گزارش و نحوه صرف منابع بودجه‌اي است. شهروندان حق دارند بدانند مثلا بررسي هر پرونده در محاکم قضائي به‌طور متوسط چقدر هزينه به خزانه کشور تحميل مي‌کند و آيا در چند سال گذشته شاخص‌هاي کارآمدي از نظر صرف بودجه در اين بخش بهبود يافته‌اند؟ يا هزينه اداره زندان‌ها براي کشور چقدر است؟
بااين‌حال در ساليان گذشته، اقداماتي از قبيل انحلال سازمان برنامه و بودجه، افزايش بودجه نهادهاي مرتبط با ساير قوا، افزايش اختيارات در قالب بودجه در اختيار و...، و علاوه بر اينها ايجاد منابع درآمدي مستقل از خزانه مانند درآمد ناشي از سپرده‌گذاري، شرايطي را فراهم آورده که گويي وظيفه دولت به‌عنوان قوه مجريه فقط جمع‌آوري ماليات و کسب درآمد نفتي و پرداخت «سهم» ساير قواست که نه براساس برنامه مالي جامع و نظارت‌شده بلکه از طريق قدرت مذاکره هر قوه تعيين مي‌شود. در چنين شرايطي طبعا دولت از دادن پاسخ سؤال‌های مربوط به نحوه عملکرد مالي ساير قوا و تحليل بار مالي و بودجه‌اي آن عاجز خواهد بود، زيرا حاکميت بودجه‌اي آن مخدوش شده و اختيار و اقتداري براي ملزم‌كردن دو قوه ديگر به پاسخ‌گويي و پذيرش نظارت بودجه‌اي قوه مجريه ندارد.
يکي از بارزترين مصداق‌هاي خدشه بر حاکميت بودجه‌اي دولت، تعيين بودجه ارزي صداوسيماست. دولت با بررسي موضوع و با عنايت به برنامه‌هاي اين سازمان، رقمي را به‌عنوان بودجه ارزي سازمان در نظر مي‌گيرد، اما در مرحله بررسي بودجه در مجلس، نمايندگان با لابي مسئولان اين نهاد بودجه ارزي مذکور را افزايش مي‌دهند! به بيان ديگر مسئولان اين نهاد اصلا ملزم به بحث و اقناع کارشناسان ذي‌ربط قوه مجريه نيستند و نيازي نيست که خودشان را براي چنين بحث‌هايي به زحمت بيندازند! طبعا در مقابل دولت هم خود را موظف به ارائه «گزارش بهبود عملکرد» صداوسيما به شهروندان نمي‌داند، چون نقشي در فرايند تخصيص منابع نداشته است.
بودجه فرهنگي نهادهاي خاص که سال گذشته با عنوان جدول 17 لايحه بودجه جروبحث فراواني برانگيخت نيز جزء همين موارد است. دولت بايد وجوهي را در اختيار برخي سازمان‌هاي با عنوان فعاليت‌هاي فرهنگي و پژوهشي بگذارد، اما هيچ نظارتي بر عملکرد اين مؤسسات و بازدهي بودجه تخصيص‌يافته ندارد. هرچند سال گذشته دولت تلاش کرد تا حد امکان اين بخش از هزينه‌هاي سالانه را محدود و «نظارت‌پذير» کند، اما طبعا راه دراز و دشواري براي حل کامل اين مشکل در پيش است.
به اين ترتيب در شرايطي که دولت‌ها در بسياري از کشورها با عبور از دوران تصدي‌گري، وارد مرحله‌اي مي‌شوند که بيشترين فعاليت‌هايشان از نوع حاکميت و به عبارتي مديريت و هدايت منابع مالي جامعه در مسير مطلوب و برنامه‌ريزي‌شده است، دولت در جامعه ما يکباره به مرحله پيشاتصدي‌گري عقبگرد کرده است، بااين‌حال بي‌اعتنايي به اصل حاکميت بودجه‌اي دولت که پاسخ‌گونبودن دولت در مقابل عملکرد مالي نهادها را به‌دنبال دارد و حق مردم را براي دانستن ناديده مي‌گيرد، فقط يک مورد از دشواري‌هاي مربوط به ابهامات تفکيک قوا در کشور است.
اصل تفکيک قوا را زماني متفکران علوم سياسي قرن هجدهم تدوين و معرفي کردند که به‌ويژه استقلال محاکم قضائي از طرف حاکمان قدرتمند ناديده گرفته مي‌شد و سلطان خودکامه‌اي مانند لويي چهاردهم با جمله معروف «دولت منم»، خود را فراتر از هر قانون و حکم هر محکمه‌اي مي‌دانست. به‌تدريج با تصويب اين اصل در بسياري از جوامع، تلاش شد تا قدرت حاکمان در سطح قوه مجريه محدود شود و سران دولت امکان اعمال نفوذ در دو قوه ديگر را نداشته باشند، اما در ايران امروز اين قوه مجريه است که بايد حريم اقتدار خود را از ورود ساير قوا مصون كند! ازاين‌‌رو به باور نگارنده حوزه وظايف و اختيارات سه قوه و چگونگي اجراي اصل 57 به‌ويژه در ميدان حاکميت بودجه‌اي دولت به بررسي و بازنگري کارشناسانه نياز دارد.