جهانگیری: بودجه مملکت تبدیل به «گوشت قربانی»شده است
دولت در منگنه سهم‌خواهان بودجه
حسین جلالی: موسم بودجه رسيد و مثل هر سال چشم همه به دست دولت است؛ از مردم گرفته تا نهادها و ارگان‌هايي كه رسم شده از بودجه سهم ببرند. دولت روحاني مانند اسلاف خود ناگزير به بودجه‌ريزي به نحوي است كه هم دستيابي به اهداف دولت، خاصه اهداف زود‌بازده را كه موجب جلب رضايت مردم مي‌شود، تأمين كند و هم منافع گروه‌هاي ذي‌نفوذ را تضمين كرده باشد؛ اما اوضاع و احوال اقتصادي كشور و فشار تحريم‌ها، شرايط را براي دولت سخت‌تر از هر سال كرده است.
به حرف ساده است؛ اما به قول علي لاريجاني، رئيس مجلس، در اين وضعيت چاره‌اي نيست غير از اينكه از مستحب‌ها بگذرد و به فكر واجب‌‌ها باشد. پيچيدگي كار آنجاست كه هيچ‌يك از بودجه‌بگيران در بخش‌هاي مختلف، به کم‌شدن سهم خود راضي نيستند؛ مصداق اين مدعا آن است كه اسحاق جهانگيري، معاون‌اول رئيس‌جمهور، لب به گلايه مي‌گشايد و بودجه را «گوشت قرباني» تعبير مي‌كند.او روز گذشته با اشاره به اينكه «برخي با نفوذي که در رياست‌جمهوري، سازمان برنامه‌و‌بودجه يا مجلس داشتند، امروز تبديل به عضوي از بودجه کشور شده‌اند»، گفت: «بودجه دولت به گوشت قرباني تبديل شده است و هرکس مرکز مطالعاتي، دانشگاهي يا کاري دارد، از بودجه دولتي استفاده مي‌کند... بودجه آنها اگر در ابتدا يک ميليارد بود، بعد به پنج ميليارد و در‌حال‌حاضر تا 20 ميليارد رسيده است». جهانگيري با بيان اينکه «آنها قرار نبود از دولت بودجه بگيرند»، افزود: «اشکالي وجود ندارد، ولي اقدام آنان اراده دولت و نظام نبوده است».فقط جهانگيري نيست كه از وجود صاحب‌نفوذان بودجه‌بگير گلايه مي‌كند؛ حسام‌الدين آشنا، رئيس مرکز بررسي‌هاي استراتژيک رياست‌جمهوري، نيز در دانشگاه تهران گفته بود: «کل بودجه
دولت و کشور را به اسارت و گروگان مي‌گيرند تا تکليف يک رديف از بودجه که به‌طور مثال دولت بنا بر دلايلي قصد دارد از پرداخت آن جلوگيري کند، معلوم شود. اين واقعيت قدرت است؛ دولت برزبان‌آوردن اين حرف‌ها را از سال قبل و با دعوت از مردم براي توجه به جدول شماره 17 بودجه آغاز کرد و امروز نتيجه کار آن شده که اين رديف بودجه و جدول حذف شده، ولی پول آن همچنان باقي است و به تعبيري اين پول در جاهاي ديگر توزيع شده است».همان‌طور كه آشنا تأكيد كرده است، «اين موضوعات مربوط به اين دولت و مجلس يا آن دولت و مجلس نيست، بلکه موضوعي است که دولتها و مجالس مختلف را دربر مي‌گيرد و براي برطرف‌کردن آن نياز به اصلاحاتي داريم که بخشي از آن را اين دولت و بخش ديگري را ساير دولتها و دولت‌هاي بعد انجام داده و بايد انجام بدهند». نكته اينجاست كه شرايط اقتصادي كشور حساس‌تر از هر وقت ديگري است و دولت راهي ندارد جز آنكه ميان تضمین منافع صاحب بودجه‌هاي ذي‌نفوذ و تأمين بودجه بخش‌هاي عمراني و توسعه‌اي و هرآنچه منافع كشور و مردم را تأمين مي‌كند، يكي را انتخاب كند.اظهارات اخير دولتي‌ها در‌اين‌باره پيش از ارائه بودجه به مجلس را مي‌توان گامي در مسير
اصلاح رويه بودجه‌ريزي به شمار آورد. مقدمه اين كار قطعا معرفي نهادها و بخش‌هايي است كه تأمين بودجه آنها باري بر دوش دولت است. اسحاق جهانگيري، معاون‌اول رئيس‌جمهور، روز گذشته اين گام مؤثر را برداشت. او تعارف را كنار گذاشت و گفت: «اين همه دانشگاه در کشور وجود دارد، قرار نبود فردي دانشگاهي راه‌اندازي کند و بودجه کمکي بگيرد. بسياري از اين شوراها که در کشور وجود دارد، از ابتدا محدود بودند، ولي بعضي از آنها امروز دبيرخانه‌هاي دارند که بودجه‌هایي چند‌ده‌ميلياردي مي‌گيرند». دولتي‌ها به‌جد خواهان حذف برخي از نهادها از فهرست تخصيص بودجه هستند. در همين راستا بود كه جهانگيري ديروز گفت: «اصلاح ساختار يعني اينکه اين موارد حذف شود؛ مسائلي که در شرايط عادي نمي‌توان انجام داد، ولي در شرايط سخت امکان‌پذير است و اگر دولت يکي از آنها را حذف کرد، سروصداها بلند خواهد شد و به دولت خواهند گفت کوتاه بيايد... ده‌ها دستگاه موازي در کشور درست شده و همه بودجه‌بگير دولت شده‌اند، کشور و بودجه تحمل اين همه دستگاه موازي را ندارند. بر اساس دستور رهبر معظم انقلاب، مقرر شد بودجه سال 98 بر اساس شرايط تحريمي کشور مورد توجه قرار گيرد و در بودجه
سال آينده در مسير خلق توسعه حرکت شود».اتفاقا علي لاريجاني، رئيس مجلس، نيز همين چند روز قبل اشاراتي به توصيه‌هاي رهبري درباره بودجه كرده بود. او در مراسم نقش پژوهش در فرايند قانون‌گذاري گفته بود: «طبق تأکيدات ايشان، بودجه در شرايط تحريمي بايد ملاحظاتي داشته باشد؛ به‌طور مثال ما خيلي رديف‌هاي بودجه داريم که ممکن است بگوييم خوب هستند، ولی ضروري نيستند. بايد آنها را در مرحله بعدي، يعني در صورت داشتن منابع گذاشت. اولويت بايد رفع نيازهاي اساسي، پرداخت حقوق و مزايا و ايجاد اشتغال باشد». در ادامه با حجت کاظمي، عضو جوان هيئت‌علمي گروه علوم سیاسی دانشگاه تهران، درباره پيچيدگي بودجه‌ريزي در ايران به گفت‌وگو نشستيم. او با ترسيم تمام دشواري‌هاي پيش‌رو براي تنظيم بودجه‌ای جامع‌الاطراف در شرايط فعلي، به اين جمع‌بندي مي‌رسد که براي عبور کم‌درد از اين شرايط، به يک «اجماع حاکميتي» نياز داريم.
چرا دولت نمي‌تواند با وجود تمايل خود مخارج بودجه را کاهش دهد؟
بودجه در ايران در بسياري از موارد ساختاري است، برای توزيع رانت. البته در کل دنيا تا حدودي اين‌طور است؛ اما اينجا شديدتر است. همه گروه‌هاي جامعه مي‌خواهند سهمي داشته باشند و عملا دولت به مادر‌خرج اين ماجرا بدل مي‌شود؛ چون همه منابع در اختيار دولت است و خارج از دولت شما جايي دسترسي به منابع نداريد. در خيلي از موارد، عملا کارکرد دولت «بهتر توزيع‌کردن» مي‌شود؛ به‌نحوي‌که تا حد ممکن صداي کسي درنيايد و همه سهمي ببرند.
اما دولت الان با بحران روبه‌رو شده و درآمدش کاهش يافته.
در وضعيتي که همه‌چيز از دولت شروع و به دولت ختم مي‌شود، همه گروه‌ها از سطح خرد تا گروه‌هاي قدرتمندتر به دنبال سهمی از بودجه هستند و این‌گونه است که بودجه به «گوشت قرباني» تبديل مي‌شود و هرکس به ميزان نفوذي که دارد، سهم بيشتري مي‌برد. نتيجه و برايند آن، اين بود که تخصيص ناکارآمد منابع صورت مي‌گیرد؛ يعني عملا بودجه نه در راستاي منافع درازمدت کشور؛ بلکه در راستاي تأمين خواسته‌هاي کوتاه‌مدت گروه‌هاي مختلف از‌جمله مردم عادي تنظيم مي‌شود. مثلا زماني که قيمت بنزين همپاي تورم افزايش پيدا نمي‌کند، در حقيقت داريد به جامعه رانت مي‌دهيد.
دولت هزينه‌هاي اين کار را از کجا مي‌آورد، از بودجه عمراني برمي‌دارد. پروژه‌هايي که نياز نيست در دستور کار قرار مي‌گيرد و اولويت‌هايش عوض مي‌شود و اين يعني تخصيص غیر بهينه منابع. منابع که بي‌نهايت نيستند. زماني که دست دولت باز باشد، راحت‌تر مي‌تواند اين کار را انجام دهد. در حالتي که منابع محدود هستند، اتفاقي که مي‌افتد، اين است که بودجه‌هاي عمومي به ضرر بودجه‌هاي عمراني و زيرساختي افزايش پيدا مي‌کند؛ يعني عملا دولت از چيزي که خيلي از مردم آن را نمي‌بينند، به آن توجه ندارند و اثر آن درازمدت است، کم مي‌کند و به هزينه‌هاي عمومي خود مي‌افزايد؛ عملا رضايت کوتاه‌مدت جامعه و گروه‌هاي مختلف به هزينه ضرورت‌هاي درازمدت تضعيف مي‌شود.
نشانه‌اش هم اين است که در سال‌هاي گذشته دائما سهم بودجه عمراني در مقایسه با بودجه عمومي کاهش پيدا کرده؛ نتيجه هم فرسوده‌شدن زيرساخت‌ها، فرسوده‌شدن صنعت، معطل‌ماندن زيرساخت‌‌هاي ضروري و... است. اتفاقي که الان افتاده، اين است که ما با وضعيت فشار به منابع مالي خود- تحريم نفت- روبه‌رو هستيم. فشاري که الان به بودجه مي‌آيد، خيلي شديدتر است؛ به‌نحوي‌که ديگر از طريق سازوکار قبلي يعني جابه‌جاکردن بودجه‌ها هم قابل رفع‌ورجوع‌کردن نيست. دست‌اندازي به صندوق توسعه ملي هم که وحشتناک‌ترين کاري است که مي‌توان انجام داد. مثل اين مي‌ماند که پس‌انداز يک خانواده را صرف حفظ رفاه کوتاه‌مدت آن کني.
بنابراين اولويتي که مطرح شد، اين بود که هزينه‌ها را کاهش دهيم؛ ولي مي‌دانيم اين عقلاني‌ترين کار؛ ولي در‌عين‌حال دشوارترين کار است. دولت در سال‌هاي گذشته انتظاراتي را به وجود آورده است، سطح انتظاري از رفاه را در بين مردم و گروه‌هاي مختلف ذي‌نفع ايجاد کرده است که فشار‌آوردن و کم‌کردن سهم آنها قطعا نارضايتي ايجاد خواهد کرد. گروه‌هاي ذي‌نفع مختلف کوتاه نخواهند آمد. معمولا در اين بحث‌ها به گروه‌هاي خاصي اشاره مي‌کند؛ اما فرقي نمي‌کند. ما در ساحت‌هاي مختلف گروه‌هاي ذي‌نفع داريم که دنبال منابع از بودجه هستند.
در کشورهايي شبيه کشور ما معمولا دولتها تا تحت فشار سنگين قرار نگيرند، دست به اصلاحات اساسي نمي‌زنند؛ اما اميدوارم بودجه‌هاي عمراني بيش‌از‌اين تحليل نرود. تا همين‌جا هم خيلي در بودجه‌هاي عمراني کم گذاشته‌ايم که نتيجه‌اش همين بهره‌‌وري پايين، فرسودگي زيرساخت‌ها و هدررفت ويرانگر منابع طبيعي کشور است. دومين اتفاق در شرايط محدوديت منابع مالي اين است که ممکن است خدمات پايه‌اي تحت فشار قرار بگيرد. در اين تلاطم‌هاي ارزي اخير، چند دهک از جامعه ما به زير خط فقر سقوط کردند؛ معيشت، سلامت و آموزش بخش مهمي از جامعه در خطر قرار گرفته است. اگر کاهش هزينه‌ها به آن بخش هم تسري پیدا کند، واقعا دچار خيلي از مشکلات خواهيم شد. اميدواريم که کاهش هزينه‌ها در بخش‌هاي واقعا نامولد و غيرضروري صورت گيرد. از‌جمله اينکه ما يک بوروکراسي عريض و طويل و پرهزينه داريم که کارايي چنداني ندارد.
چرا دولتها در شرايط عادي دست به جراحي نمي‌زنند و هزينه‌هاي اضافي خود را کاهش نمي‌دهند؟ زورشان به گروه‌هاي ذي‌نفوذ نمي‌رسد؟
اين بيماري بزرگ دولت‌هاي مدرن است. به‌نوعي، با شدت و ضعف اين موضوع همه‌جا وجود دارد. بالاخره دولت‌هاي انتخابي دائما با چالش پوپوليسم درگير هستند. بخش مهمي از محبوبيت اين است که به جامعه رانت بدهيد و اصطلاحا «دَمشان را ببينید». ضرورت‌هاي درازمدت خيلي به چشم نمي‌آيد. ممکن است اثر يک برنامه عمراني زيرساختي 15، 20 سال بعد خودش را نشان دهد؛ اما توزيع منابع مي‌تواند محبوبيت خلق کند.
چرا در اينجا اين بحران حالت تشديد‌شده‌تري دارد؟
همان‌طور که گفتم، همه دولتها به اين دچار هستند؛ چنان‌که اقتصاددان‌هاي ليبرال مانند فريدمن و فون هايک و ديگران دقيقا همين چالش را در دولت‌هاي رفاهي و حتي آمريکا شناسايي کردند. بسط و انبساط بي‌پايان دولت، شکست پروژه‌هاي کوچک‌سازي هم ناشي از همين است که دولتمردان و گروه‌هاي سياسي منفعتي در کاهش هزينه‌ها ندارند. اين ماجرا بحران‌هاي درازمدتي مانند بحران بدهي‌هاي يونان را به وجود مي‌آورد که زاييده عملکرد انبساطي دولت‌هاي انتخابي در اين کشور بود؛ اما در دولت‌هاي رانتي اين موضوع خيلي شديدتر است. دليل آن هم مشخص است؛ به‌اين‌خاطر که پول مفت در دست آنهاست.
دولتي که از رانت نامولدي مثل نفت برخوردار نيست، هزينه‌هاي خود را از ماليات تأمين مي‌کند. ماليات هم ضرورتا دير يا زود سطحي از پاسخ‌گويي را ايجاد مي‌کند. در آنجا افزايش هزينه‌ها جز از راه افزايش درآمدهاي مالياتي محقق نمي‌شود؛ اما دولت‌هاي رانتي چون معمولا درآمد خود را از زير‌زمين به دست مي‌آورند، به لحاظ اقتصادي از جامعه خود خيلي قوي‌تر هستند. ثانیا انتظارات گسترده‌تري در جامعه به وجود مي‌آورند که ما به آن مي‌گوييم «ذهنيت رانتي». در‌حالي‌که ذهنيت عادي در يک جامعه صنعتي توليدي و مولد است؛ يعني ثروت از رهگذر توليد ثروت به دست مي‌آيد. در جامعه‌هاي رانت‌زده، ذهنيت‌ها رانتي هستند. به جاي اينکه فرد کار کند و ثروت به دست آورد، ترجيح مي‌دهد با اتصال به منابع رانت ثروت به دست بياورد. دولتها هم که نبود پاسخ‌گويي را دوست دارند و توزيع رانت در جامعه براي تضعيف پاسخ‌گويي و جلب رضايت براي دولتمردان امر مطلوبي است؛ بنابراين هميشه در تاريخ ما و تمام دولت‌هاي رانتي، هر موقع که رونق‌هاي نفتي داريم، هزينه‌هاي دولت افزايش پيدا کرده و دولت انبساط پيدا کرده است. عملا در وضعيت‌هاي رانتي دليل واقع‌بينانه‌اي وجود ندارد که
دولتها هزينه خود را کاهش دهند.
مگر اينکه به بحران بخورند؟
بله، مگر اينکه به بحران بخورند. اگر نتوانند با اين بحران‌ها کنار بيايند چالش‌هاي آنها شديد مي‌شود. بنابراين جراحي‌ها در اين وضعيت‌ها هم خيلي ضروري هستند و هم خيلي دردناک. براي اينکه دولتها بتوانند بر اين چالش‌ها با آسيب کمتري غلبه کنند اراده‌هاي محکمي مي‌خواهد، الزامات زيادي دارد و چالش بزرگي است.
با توجه به مختصات خاص دولت در ايران از جمله اينکه هميشه خود را در خطر مي‌بينيد، به نظر شما دولت به‌تنهايي از پس اين جراحي برمي‌آيد يا نياز به ائتلاف دارد؟
ببينيد، الان چالشي که در فرانسه مي‌بينيم چيست؟ اين است که دولت مي‌خواهد هزينه‌هاي عمومي را کاهش دهد، ماليات‌گيري را افزايش دهد و نرخ انرژي و سن بازنشستگي را افزايش دهد. شما اين چالش را همه جا داريد. شما به صندوق‌هاي بازنشستگي نگاه کنيد؛ الان اگر بخواهيد اين صندوق‌ها را اصلاح کنيد، طبيعتا به بازنشستگان ما فشار خواهد آمد. اينها همه در حالي است که وضعيت معيشت و وضعيت رفاهي در جامعه ما اصلا وضعيت خوبي نيست. همه مي‌دانيم که اصلاح قيمت بنزين ضروري است اما اصلاح قيمت بنزين دور جديدي از تورم را وارد اقتصاد خواهد کرد. سختي اداره‌کردن کشور هم همين است. منظورم اين است که ما با يک وضعيت خيلي پيچيده روبه‌رو هستيم؛ جامعه‌اي که به شدت به سطحي از رفاه و توزيع عادت کرده است، حالا برخي از گروه‌ها سازمان‌يافته‌تر هستند و برخي کمتر، در حالي که بخش کارگري شما به‌شدت از نظر معيشتي در فشار است، مي‌خواهيد هزينه‌هاي دولت را هم کاهش دهيد. در اين وضعيت چاره‌اي نداريد جز آنکه بخش‌هاي نامولدي که دربرگيرندگي کمتري دارند را تحت فشار قرار دهيد. به سؤال شما برگردم. تنها راهکاري که در اين فضا و براي غلبه بر اين چالش‌ها وجود دارد، اين است
که يک اجماع درون‌حاکميتي بر اين موضوع داشته باشيم.
که بتواند فشارهايي که حاصل از کم‌کردن مخارج است را به‌نحوي کاهش دهد؟
احسنت. هميشه اين را گفته‌ام؛ تصميم‌هاي بزرگ در هر ساحتي، چه سياست خارجي باشد، چه سياست داخلي، چه سياست اقتصادي، جز با يک اجماع حاکميتي که به يک دستور کار مشترک برسد، امکان تحقق ندارد.
چنان‌که غلبه بر نظام بانکي افسارگسيخته بانکي ايران هم بدون اين قصه، ممکن نيست. شما نمي‌توانيد در يک بخش دست به جراحي اقتصادي بزنيد در حالي که اختلاف درون دستگاه‌ها وجود دارد.
نشانه‌اي براي اين اجماع مي‌بينيد؟
در وضعيتي که زير فشار بين‌المللي هستيم تداوم وضعيت ما و حفظ توان مقاومتي ما در اين شرايط اين موضوع را گريزناپذير کرده است. اميدوارم اين گريزناپذيري به يک دستور کار مشخص برسد.
و اگر نرسد ما با يک دولت تماما مردد روبه‌رو خواهيم بود؟
تماما مردد، تماما اين کلاه آن کلاه کننده و [درگير] امروز را به فردا رساندن. اتفاقا در اين قصه بيشترين آسيب را بخش صنعت و زيرساختي ما مي‌بيند و لايه‌هاي پايين‌تر جامعه ما که هزينه‌هاي قابليت تخس‌شدن بين آنها را دارد. در حالي که بخش صنعت و زيرساختي و رفاهي لايه‌هاي پايين‌تر جامعه ما واقعا توان فشار بيشتر از اين را ندارد. واقعا خيلي خيلي اميدوارم هستم که برنامه‌ها به کاهش هزينه‌هاي نامولد و غيرضروري منتهي شود. ضمن آنکه عملا چاره‌اي نداريم جز اينكه خود را با اين شرايط انطباق دهيم و بسط و انبساط بيش از حد بودجه عمومي در سال‌هاي گذشته که زير سايه رانت نفت به‌وجود آمده کاهش يابد. نکته آخر هم اينکه به نظرم هرچه جامعه درخصوص ضرورت‌هاي اين وضعيت کنوني توجيه شود و به دستور کار دولت و حاکميت اعتماد کند، با راحتي بيشتري مي‌توانيم برنامه‌هاي مربوط به کاهش هزينه‌ها را اجرا کنيم.
حسین جلالی: موسم بودجه رسيد و مثل هر سال چشم همه به دست دولت است؛ از مردم گرفته تا نهادها و ارگان‌هايي كه رسم شده از بودجه سهم ببرند. دولت روحاني مانند اسلاف خود ناگزير به بودجه‌ريزي به نحوي است كه هم دستيابي به اهداف دولت، خاصه اهداف زود‌بازده را كه موجب جلب رضايت مردم مي‌شود، تأمين كند و هم منافع گروه‌هاي ذي‌نفوذ را تضمين كرده باشد؛ اما اوضاع و احوال اقتصادي كشور و فشار تحريم‌ها، شرايط را براي دولت سخت‌تر از هر سال كرده است.
به حرف ساده است؛ اما به قول علي لاريجاني، رئيس مجلس، در اين وضعيت چاره‌اي نيست غير از اينكه از مستحب‌ها بگذرد و به فكر واجب‌‌ها باشد. پيچيدگي كار آنجاست كه هيچ‌يك از بودجه‌بگيران در بخش‌هاي مختلف، به کم‌شدن سهم خود راضي نيستند؛ مصداق اين مدعا آن است كه اسحاق جهانگيري، معاون‌اول رئيس‌جمهور، لب به گلايه مي‌گشايد و بودجه را «گوشت قرباني» تعبير مي‌كند.او روز گذشته با اشاره به اينكه «برخي با نفوذي که در رياست‌جمهوري، سازمان برنامه‌و‌بودجه يا مجلس داشتند، امروز تبديل به عضوي از بودجه کشور شده‌اند»، گفت: «بودجه دولت به گوشت قرباني تبديل شده است و هرکس مرکز مطالعاتي، دانشگاهي يا کاري دارد، از بودجه دولتي استفاده مي‌کند... بودجه آنها اگر در ابتدا يک ميليارد بود، بعد به پنج ميليارد و در‌حال‌حاضر تا 20 ميليارد رسيده است». جهانگيري با بيان اينکه «آنها قرار نبود از دولت بودجه بگيرند»، افزود: «اشکالي وجود ندارد، ولي اقدام آنان اراده دولت و نظام نبوده است».فقط جهانگيري نيست كه از وجود صاحب‌نفوذان بودجه‌بگير گلايه مي‌كند؛ حسام‌الدين آشنا، رئيس مرکز بررسي‌هاي استراتژيک رياست‌جمهوري، نيز در دانشگاه تهران گفته بود: «کل بودجه
دولت و کشور را به اسارت و گروگان مي‌گيرند تا تکليف يک رديف از بودجه که به‌طور مثال دولت بنا بر دلايلي قصد دارد از پرداخت آن جلوگيري کند، معلوم شود. اين واقعيت قدرت است؛ دولت برزبان‌آوردن اين حرف‌ها را از سال قبل و با دعوت از مردم براي توجه به جدول شماره 17 بودجه آغاز کرد و امروز نتيجه کار آن شده که اين رديف بودجه و جدول حذف شده، ولی پول آن همچنان باقي است و به تعبيري اين پول در جاهاي ديگر توزيع شده است».همان‌طور كه آشنا تأكيد كرده است، «اين موضوعات مربوط به اين دولت و مجلس يا آن دولت و مجلس نيست، بلکه موضوعي است که دولتها و مجالس مختلف را دربر مي‌گيرد و براي برطرف‌کردن آن نياز به اصلاحاتي داريم که بخشي از آن را اين دولت و بخش ديگري را ساير دولتها و دولت‌هاي بعد انجام داده و بايد انجام بدهند». نكته اينجاست كه شرايط اقتصادي كشور حساس‌تر از هر وقت ديگري است و دولت راهي ندارد جز آنكه ميان تضمین منافع صاحب بودجه‌هاي ذي‌نفوذ و تأمين بودجه بخش‌هاي عمراني و توسعه‌اي و هرآنچه منافع كشور و مردم را تأمين مي‌كند، يكي را انتخاب كند.اظهارات اخير دولتي‌ها در‌اين‌باره پيش از ارائه بودجه به مجلس را مي‌توان گامي در مسير
اصلاح رويه بودجه‌ريزي به شمار آورد. مقدمه اين كار قطعا معرفي نهادها و بخش‌هايي است كه تأمين بودجه آنها باري بر دوش دولت است. اسحاق جهانگيري، معاون‌اول رئيس‌جمهور، روز گذشته اين گام مؤثر را برداشت. او تعارف را كنار گذاشت و گفت: «اين همه دانشگاه در کشور وجود دارد، قرار نبود فردي دانشگاهي راه‌اندازي کند و بودجه کمکي بگيرد. بسياري از اين شوراها که در کشور وجود دارد، از ابتدا محدود بودند، ولي بعضي از آنها امروز دبيرخانه‌هاي دارند که بودجه‌هایي چند‌ده‌ميلياردي مي‌گيرند». دولتي‌ها به‌جد خواهان حذف برخي از نهادها از فهرست تخصيص بودجه هستند. در همين راستا بود كه جهانگيري ديروز گفت: «اصلاح ساختار يعني اينکه اين موارد حذف شود؛ مسائلي که در شرايط عادي نمي‌توان انجام داد، ولي در شرايط سخت امکان‌پذير است و اگر دولت يکي از آنها را حذف کرد، سروصداها بلند خواهد شد و به دولت خواهند گفت کوتاه بيايد... ده‌ها دستگاه موازي در کشور درست شده و همه بودجه‌بگير دولت شده‌اند، کشور و بودجه تحمل اين همه دستگاه موازي را ندارند. بر اساس دستور رهبر معظم انقلاب، مقرر شد بودجه سال 98 بر اساس شرايط تحريمي کشور مورد توجه قرار گيرد و در بودجه
سال آينده در مسير خلق توسعه حرکت شود».اتفاقا علي لاريجاني، رئيس مجلس، نيز همين چند روز قبل اشاراتي به توصيه‌هاي رهبري درباره بودجه كرده بود. او در مراسم نقش پژوهش در فرايند قانون‌گذاري گفته بود: «طبق تأکيدات ايشان، بودجه در شرايط تحريمي بايد ملاحظاتي داشته باشد؛ به‌طور مثال ما خيلي رديف‌هاي بودجه داريم که ممکن است بگوييم خوب هستند، ولی ضروري نيستند. بايد آنها را در مرحله بعدي، يعني در صورت داشتن منابع گذاشت. اولويت بايد رفع نيازهاي اساسي، پرداخت حقوق و مزايا و ايجاد اشتغال باشد». در ادامه با حجت کاظمي، عضو جوان هيئت‌علمي گروه علوم سیاسی دانشگاه تهران، درباره پيچيدگي بودجه‌ريزي در ايران به گفت‌وگو نشستيم. او با ترسيم تمام دشواري‌هاي پيش‌رو براي تنظيم بودجه‌ای جامع‌الاطراف در شرايط فعلي، به اين جمع‌بندي مي‌رسد که براي عبور کم‌درد از اين شرايط، به يک «اجماع حاکميتي» نياز داريم.
چرا دولت نمي‌تواند با وجود تمايل خود مخارج بودجه را کاهش دهد؟
بودجه در ايران در بسياري از موارد ساختاري است، برای توزيع رانت. البته در کل دنيا تا حدودي اين‌طور است؛ اما اينجا شديدتر است. همه گروه‌هاي جامعه مي‌خواهند سهمي داشته باشند و عملا دولت به مادر‌خرج اين ماجرا بدل مي‌شود؛ چون همه منابع در اختيار دولت است و خارج از دولت شما جايي دسترسي به منابع نداريد. در خيلي از موارد، عملا کارکرد دولت «بهتر توزيع‌کردن» مي‌شود؛ به‌نحوي‌که تا حد ممکن صداي کسي درنيايد و همه سهمي ببرند.
اما دولت الان با بحران روبه‌رو شده و درآمدش کاهش يافته.
در وضعيتي که همه‌چيز از دولت شروع و به دولت ختم مي‌شود، همه گروه‌ها از سطح خرد تا گروه‌هاي قدرتمندتر به دنبال سهمی از بودجه هستند و این‌گونه است که بودجه به «گوشت قرباني» تبديل مي‌شود و هرکس به ميزان نفوذي که دارد، سهم بيشتري مي‌برد. نتيجه و برايند آن، اين بود که تخصيص ناکارآمد منابع صورت مي‌گیرد؛ يعني عملا بودجه نه در راستاي منافع درازمدت کشور؛ بلکه در راستاي تأمين خواسته‌هاي کوتاه‌مدت گروه‌هاي مختلف از‌جمله مردم عادي تنظيم مي‌شود. مثلا زماني که قيمت بنزين همپاي تورم افزايش پيدا نمي‌کند، در حقيقت داريد به جامعه رانت مي‌دهيد.
دولت هزينه‌هاي اين کار را از کجا مي‌آورد، از بودجه عمراني برمي‌دارد. پروژه‌هايي که نياز نيست در دستور کار قرار مي‌گيرد و اولويت‌هايش عوض مي‌شود و اين يعني تخصيص غیر بهينه منابع. منابع که بي‌نهايت نيستند. زماني که دست دولت باز باشد، راحت‌تر مي‌تواند اين کار را انجام دهد. در حالتي که منابع محدود هستند، اتفاقي که مي‌افتد، اين است که بودجه‌هاي عمومي به ضرر بودجه‌هاي عمراني و زيرساختي افزايش پيدا مي‌کند؛ يعني عملا دولت از چيزي که خيلي از مردم آن را نمي‌بينند، به آن توجه ندارند و اثر آن درازمدت است، کم مي‌کند و به هزينه‌هاي عمومي خود مي‌افزايد؛ عملا رضايت کوتاه‌مدت جامعه و گروه‌هاي مختلف به هزينه ضرورت‌هاي درازمدت تضعيف مي‌شود.
نشانه‌اش هم اين است که در سال‌هاي گذشته دائما سهم بودجه عمراني در مقایسه با بودجه عمومي کاهش پيدا کرده؛ نتيجه هم فرسوده‌شدن زيرساخت‌ها، فرسوده‌شدن صنعت، معطل‌ماندن زيرساخت‌‌هاي ضروري و... است. اتفاقي که الان افتاده، اين است که ما با وضعيت فشار به منابع مالي خود- تحريم نفت- روبه‌رو هستيم. فشاري که الان به بودجه مي‌آيد، خيلي شديدتر است؛ به‌نحوي‌که ديگر از طريق سازوکار قبلي يعني جابه‌جاکردن بودجه‌ها هم قابل رفع‌ورجوع‌کردن نيست. دست‌اندازي به صندوق توسعه ملي هم که وحشتناک‌ترين کاري است که مي‌توان انجام داد. مثل اين مي‌ماند که پس‌انداز يک خانواده را صرف حفظ رفاه کوتاه‌مدت آن کني.
بنابراين اولويتي که مطرح شد، اين بود که هزينه‌ها را کاهش دهيم؛ ولي مي‌دانيم اين عقلاني‌ترين کار؛ ولي در‌عين‌حال دشوارترين کار است. دولت در سال‌هاي گذشته انتظاراتي را به وجود آورده است، سطح انتظاري از رفاه را در بين مردم و گروه‌هاي مختلف ذي‌نفع ايجاد کرده است که فشار‌آوردن و کم‌کردن سهم آنها قطعا نارضايتي ايجاد خواهد کرد. گروه‌هاي ذي‌نفع مختلف کوتاه نخواهند آمد. معمولا در اين بحث‌ها به گروه‌هاي خاصي اشاره مي‌کند؛ اما فرقي نمي‌کند. ما در ساحت‌هاي مختلف گروه‌هاي ذي‌نفع داريم که دنبال منابع از بودجه هستند.
در کشورهايي شبيه کشور ما معمولا دولتها تا تحت فشار سنگين قرار نگيرند، دست به اصلاحات اساسي نمي‌زنند؛ اما اميدوارم بودجه‌هاي عمراني بيش‌از‌اين تحليل نرود. تا همين‌جا هم خيلي در بودجه‌هاي عمراني کم گذاشته‌ايم که نتيجه‌اش همين بهره‌‌وري پايين، فرسودگي زيرساخت‌ها و هدررفت ويرانگر منابع طبيعي کشور است. دومين اتفاق در شرايط محدوديت منابع مالي اين است که ممکن است خدمات پايه‌اي تحت فشار قرار بگيرد. در اين تلاطم‌هاي ارزي اخير، چند دهک از جامعه ما به زير خط فقر سقوط کردند؛ معيشت، سلامت و آموزش بخش مهمي از جامعه در خطر قرار گرفته است. اگر کاهش هزينه‌ها به آن بخش هم تسري پیدا کند، واقعا دچار خيلي از مشکلات خواهيم شد. اميدواريم که کاهش هزينه‌ها در بخش‌هاي واقعا نامولد و غيرضروري صورت گيرد. از‌جمله اينکه ما يک بوروکراسي عريض و طويل و پرهزينه داريم که کارايي چنداني ندارد.
چرا دولتها در شرايط عادي دست به جراحي نمي‌زنند و هزينه‌هاي اضافي خود را کاهش نمي‌دهند؟ زورشان به گروه‌هاي ذي‌نفوذ نمي‌رسد؟
اين بيماري بزرگ دولت‌هاي مدرن است. به‌نوعي، با شدت و ضعف اين موضوع همه‌جا وجود دارد. بالاخره دولت‌هاي انتخابي دائما با چالش پوپوليسم درگير هستند. بخش مهمي از محبوبيت اين است که به جامعه رانت بدهيد و اصطلاحا «دَمشان را ببينید». ضرورت‌هاي درازمدت خيلي به چشم نمي‌آيد. ممکن است اثر يک برنامه عمراني زيرساختي 15، 20 سال بعد خودش را نشان دهد؛ اما توزيع منابع مي‌تواند محبوبيت خلق کند.
چرا در اينجا اين بحران حالت تشديد‌شده‌تري دارد؟
همان‌طور که گفتم، همه دولتها به اين دچار هستند؛ چنان‌که اقتصاددان‌هاي ليبرال مانند فريدمن و فون هايک و ديگران دقيقا همين چالش را در دولت‌هاي رفاهي و حتي آمريکا شناسايي کردند. بسط و انبساط بي‌پايان دولت، شکست پروژه‌هاي کوچک‌سازي هم ناشي از همين است که دولتمردان و گروه‌هاي سياسي منفعتي در کاهش هزينه‌ها ندارند. اين ماجرا بحران‌هاي درازمدتي مانند بحران بدهي‌هاي يونان را به وجود مي‌آورد که زاييده عملکرد انبساطي دولت‌هاي انتخابي در اين کشور بود؛ اما در دولت‌هاي رانتي اين موضوع خيلي شديدتر است. دليل آن هم مشخص است؛ به‌اين‌خاطر که پول مفت در دست آنهاست.
دولتي که از رانت نامولدي مثل نفت برخوردار نيست، هزينه‌هاي خود را از ماليات تأمين مي‌کند. ماليات هم ضرورتا دير يا زود سطحي از پاسخ‌گويي را ايجاد مي‌کند. در آنجا افزايش هزينه‌ها جز از راه افزايش درآمدهاي مالياتي محقق نمي‌شود؛ اما دولت‌هاي رانتي چون معمولا درآمد خود را از زير‌زمين به دست مي‌آورند، به لحاظ اقتصادي از جامعه خود خيلي قوي‌تر هستند. ثانیا انتظارات گسترده‌تري در جامعه به وجود مي‌آورند که ما به آن مي‌گوييم «ذهنيت رانتي». در‌حالي‌که ذهنيت عادي در يک جامعه صنعتي توليدي و مولد است؛ يعني ثروت از رهگذر توليد ثروت به دست مي‌آيد. در جامعه‌هاي رانت‌زده، ذهنيت‌ها رانتي هستند. به جاي اينکه فرد کار کند و ثروت به دست آورد، ترجيح مي‌دهد با اتصال به منابع رانت ثروت به دست بياورد. دولتها هم که نبود پاسخ‌گويي را دوست دارند و توزيع رانت در جامعه براي تضعيف پاسخ‌گويي و جلب رضايت براي دولتمردان امر مطلوبي است؛ بنابراين هميشه در تاريخ ما و تمام دولت‌هاي رانتي، هر موقع که رونق‌هاي نفتي داريم، هزينه‌هاي دولت افزايش پيدا کرده و دولت انبساط پيدا کرده است. عملا در وضعيت‌هاي رانتي دليل واقع‌بينانه‌اي وجود ندارد که
دولتها هزينه خود را کاهش دهند.
مگر اينکه به بحران بخورند؟
بله، مگر اينکه به بحران بخورند. اگر نتوانند با اين بحران‌ها کنار بيايند چالش‌هاي آنها شديد مي‌شود. بنابراين جراحي‌ها در اين وضعيت‌ها هم خيلي ضروري هستند و هم خيلي دردناک. براي اينکه دولتها بتوانند بر اين چالش‌ها با آسيب کمتري غلبه کنند اراده‌هاي محکمي مي‌خواهد، الزامات زيادي دارد و چالش بزرگي است.
با توجه به مختصات خاص دولت در ايران از جمله اينکه هميشه خود را در خطر مي‌بينيد، به نظر شما دولت به‌تنهايي از پس اين جراحي برمي‌آيد يا نياز به ائتلاف دارد؟
ببينيد، الان چالشي که در فرانسه مي‌بينيم چيست؟ اين است که دولت مي‌خواهد هزينه‌هاي عمومي را کاهش دهد، ماليات‌گيري را افزايش دهد و نرخ انرژي و سن بازنشستگي را افزايش دهد. شما اين چالش را همه جا داريد. شما به صندوق‌هاي بازنشستگي نگاه کنيد؛ الان اگر بخواهيد اين صندوق‌ها را اصلاح کنيد، طبيعتا به بازنشستگان ما فشار خواهد آمد. اينها همه در حالي است که وضعيت معيشت و وضعيت رفاهي در جامعه ما اصلا وضعيت خوبي نيست. همه مي‌دانيم که اصلاح قيمت بنزين ضروري است اما اصلاح قيمت بنزين دور جديدي از تورم را وارد اقتصاد خواهد کرد. سختي اداره‌کردن کشور هم همين است. منظورم اين است که ما با يک وضعيت خيلي پيچيده روبه‌رو هستيم؛ جامعه‌اي که به شدت به سطحي از رفاه و توزيع عادت کرده است، حالا برخي از گروه‌ها سازمان‌يافته‌تر هستند و برخي کمتر، در حالي که بخش کارگري شما به‌شدت از نظر معيشتي در فشار است، مي‌خواهيد هزينه‌هاي دولت را هم کاهش دهيد. در اين وضعيت چاره‌اي نداريد جز آنکه بخش‌هاي نامولدي که دربرگيرندگي کمتري دارند را تحت فشار قرار دهيد. به سؤال شما برگردم. تنها راهکاري که در اين فضا و براي غلبه بر اين چالش‌ها وجود دارد، اين است
که يک اجماع درون‌حاکميتي بر اين موضوع داشته باشيم.
که بتواند فشارهايي که حاصل از کم‌کردن مخارج است را به‌نحوي کاهش دهد؟
احسنت. هميشه اين را گفته‌ام؛ تصميم‌هاي بزرگ در هر ساحتي، چه سياست خارجي باشد، چه سياست داخلي، چه سياست اقتصادي، جز با يک اجماع حاکميتي که به يک دستور کار مشترک برسد، امکان تحقق ندارد.
چنان‌که غلبه بر نظام بانکي افسارگسيخته بانکي ايران هم بدون اين قصه، ممکن نيست. شما نمي‌توانيد در يک بخش دست به جراحي اقتصادي بزنيد در حالي که اختلاف درون دستگاه‌ها وجود دارد.
نشانه‌اي براي اين اجماع مي‌بينيد؟
در وضعيتي که زير فشار بين‌المللي هستيم تداوم وضعيت ما و حفظ توان مقاومتي ما در اين شرايط اين موضوع را گريزناپذير کرده است. اميدوارم اين گريزناپذيري به يک دستور کار مشخص برسد.
و اگر نرسد ما با يک دولت تماما مردد روبه‌رو خواهيم بود؟
تماما مردد، تماما اين کلاه آن کلاه کننده و [درگير] امروز را به فردا رساندن. اتفاقا در اين قصه بيشترين آسيب را بخش صنعت و زيرساختي ما مي‌بيند و لايه‌هاي پايين‌تر جامعه ما که هزينه‌هاي قابليت تخس‌شدن بين آنها را دارد. در حالي که بخش صنعت و زيرساختي و رفاهي لايه‌هاي پايين‌تر جامعه ما واقعا توان فشار بيشتر از اين را ندارد. واقعا خيلي خيلي اميدوارم هستم که برنامه‌ها به کاهش هزينه‌هاي نامولد و غيرضروري منتهي شود. ضمن آنکه عملا چاره‌اي نداريم جز اينكه خود را با اين شرايط انطباق دهيم و بسط و انبساط بيش از حد بودجه عمومي در سال‌هاي گذشته که زير سايه رانت نفت به‌وجود آمده کاهش يابد. نکته آخر هم اينکه به نظرم هرچه جامعه درخصوص ضرورت‌هاي اين وضعيت کنوني توجيه شود و به دستور کار دولت و حاکميت اعتماد کند، با راحتي بيشتري مي‌توانيم برنامه‌هاي مربوط به کاهش هزينه‌ها را اجرا کنيم.