پیشنهاد تأسیس صندوق خسارت سوانح طبيعي
محمدحسین شریف‌زادگان*
ایران سرزمینی است با حوادث و سوانح طبیعی گسترده که زلزله و سیل دو مورد اصلی آن به شمار میرود. سالهاست که ایرانیان بر اثر سیل و زلزله با خسارتها و مشکلات بزرگی مواجه شده‌اند. ازآنجاییکه امروزه مهمترین مشکل کشور ما مدیریت برنامهای و کاهش حکمروایی، بهویژه حکمروایی خوب در بخشهای مختلف است؛ واقعه سیل فروردین امسال نیز از کمبود حکمروایی و بهویژه حکمروایی خوب در حوزه مقابله و سازگاری با سوانح طبیعی و برنامه‌ریزی برای کاهش آثار مخرب سیل و زلزله در رنج است. می‌توان گفت حکمروایی در امر مقابله و سازگاری با سانحه سیل فرایندی مشارکتی و اجرائی است که دولت هدایتش می‌کند و با همکاری سایر کنشگران مؤثر در آن به پیش میرود؛ یعنی شیوه تصمیمگیریهای همگانی و چگونگی اعمال قدرت حکومت برای مدیریت سوانح طبیعی که در آن سازمان‌دهی نهادی، ابزارها و تکنیکها، فرایند و چگونگی شراکت مردم و گروههای اجتماعی و تمامی کنشگران برنامه‌ریزی و اجرائی سازگاری و مقابله با سیل امری کلیدی است. حکمروایی فراتر از حکومت است و عمدتا بر نهادها و فرایندها تأکید می‌کند؛ بنابراین آموزش و یادگیری اجتماعی و شفافیت، در شکلگیری درست فرایندهای تصمیمسازی نقش اساسی دارد.
بنابراین مشکل بزرگ آن است که از قبل الزامات و ضرورتهای مشارکتی در آمادگی نهادها و مردم و حتی دستگاه‌های دولتی برای شراکت در راه و رسم سازگاری و مقابله با سیل شکل نگرفته است. این امر در قالب برنامه‌ریزی سوانح طبیعی خود را نشان میدهد. محصول چنین آمادگی و حکمروایی در سازگاری و مقابله با سیل تابآوری است. تابآوری مفهومی کلانتر از برنامه‌ریزی سوانح طبیعی است. تابآوری در حوزههای اقتصادی، اجتماعی، اکولوژیکی و محیطزیستی و سوانح طبیعی تعریف شده است، ولی تابآوری در سوانح ظرفیتی دارد که قدرت مقابله با خطرات غیرمترقبه از خود نشان میدهد، به‌نحوی‌که با استفاده از منابع بتواند میزانی از تخریب و زیان را جذب کند که از پایداری و تعادل خارج نشود و نظامات شهری و منطقهای بتوانند خود را مجددا سازمان دهند. میزان توانایی یک سامانه در ایجاد ظرفیت برای پایداری، تعادل و سازگاری میزان تابآوری آن است. البته طبق نظر استادان اقلیمشناسی سیل اخیر عمدتا بر اثر تغییرات اقلیم جهانی و گرمایش زمین و جابهجایی اکولوژیک کره زمین بوده است، اما اگر حکمروایی مناسب و در نتیجه تابآوری لازم در سدهای تنظیمی با آبخیزداری و آبخوانداری و احیای جنگلها و مراتع، لایروبی مسیلها و آزادگذاشتن مسیلهای خشک شهری و سیل‌بندها، آموزشهای لازم به مدیران و کارشناسان داده شده بود، با وجود تخریبهای سیل مهیب و خارج از کنترل شرایط اقلیمی ایران تخریبها و آسیبها به‌مراتب کمتر میشد.یکی از مهمترین مشکلات بعد از این واقعه تأمین اعتبار برای جبران خسارت‌های ناشی از سیل است. طبق گزارشهاي رسمی تاکنون بیش از 35 هزار میلیاردتومان خسارت سیل در استانها بوده و هنوز خسارت‌های استان خوزستان به‌درستی محاسبه نشده است. این مبلغ در مقابل 470 هزار میلیاردتومان بودجه عمومی و حدود 14 درصد بودجه دولت است و تأمین آن مشکلات زیادی به مالیه دولت وارد می‌کند. تاجاییکه دولت میخواهد دو میلیارد یورو از صندوق توسعه ملی برداشت كند. سؤال اینجاست که قانون اساسی و قوانین کشور چه راهکاری برای تأمین منابع خسارت آثار سوانح طبیعی در نظر گرفته است.
در اصل بیست‌و‌نهم قانون اساسی حوادث و سوانح جزء تأمین اجتماعی کشور دانسته شده و برخورداری از آن را حقی همگانی میدانند؛ این اصل دولت را مکلف به تدوین قوانینی كرده است که از محل درآمدهای دولت و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمات پیش‌گفته را به مردم ارائه دهد. قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی کشور، نظام تأمین اجتماعی را در سه حوزه بیمهای، امدادی و حمایتی تعریف کرده است. در حوزه بیمهای حوادث و سوانح را قرار داده و در ماده سه این قانون ذیل اهداف و وظایف حوزه بیمهای در بند هـ - گسترش بیمههای خاص، جبران خسارت ناشی از حوادث طبیعی از قبیل سیل، خشک‌سالی، زلزله و توفان درج شده و در بندهای قانون، دولت و وزارت رفاه و تأمین اجتماعی موظف به اجرای اهداف و وظایف بیمهای شده‌اند.
از سوی دیگر، گزارشهاي رسمی از واقعه سیل اخیر نشان میدهد به‌جز خسارت‌های استان خوزستان، تا به حال 152 هزار واحد مسکونی در شهرها و روستاهای سیل‌زده آسیب دیده‌اند که از این تعداد، 52 هزار واحد قبلا از سوی 19 شرکت بیمهای، بیمه خسارت شده‌اند. برای مثال، در گنبد، شهرداری 26 هزار واحد مسکونی را برای بیمه خسارت هدایت كرده است. همچنین در آق‌قلا دوهزارو 500 واحد مسکونی بیمه و 10 روستایی که خسارت زیادی دیده‌اند، از سوی دهیاران عاقل و دوراندیش بیمه خسارت شده‌اند. در لرستان صد هزار واحد مسکونی و در خوزستان 250 هزار واحد بیمه شده‌اند. در نتیجه یک‌سوم واحدهای ساختمانی خسارت‌دیده در استانهای غیر از استان خوزستان بیمه شده‌اند. بیمه، مشارکت مردم برای خرید ریسکهای آینده و نوعی مشارکت در برنامه‌ریزی سازگاری و مقابله با سوانح طبیعی است.
بیمه، کمک افراد نیست و از محل اعانات تأمین نمیشود، بلکه بیمهگذاران با اختیار خود را برای خرید ریسکهای آینده به اشتراک میگذارند و زمان دریافت خسارت مطالبهگر هستند و با کرامت انسانی، خسارت‌های خود را از شرکتهای بیمه دریافت می‌کنند. امید به تأمین بخشهای مهمی از خسارتها از سوی بیمه از نگرانیها، شوکهای ناشی از سوانح و ناامیدی ازدست‌دادن زندگی میکاهد و به امید برای ساختن مجدد زندگی و بازگشتن به چرخه دوباره حیات اجتماعی کمک ميكند.
در دولت اصلاحات، صندوق بیمه خسارت‌های حوادث طبیعی طراحی و در دولت مطرح و به مجلس ارائه شد که با اتمام آن دولت به سرانجام نرسید. شاید اگر این صندوق بود، شورای عالی رفاه اجتماعی میتوانست با گسترش و ایجاد شمولیت آن در استانهای مختلف، تأمینکننده خسارت‌های مردم سیل‌زده و موجب آسایش خاطر ایشان و کاهش آلام هم‌وطنان شود.
دقیقا امروز میتوانیم کاهش حکمروایی در به‌کارگرفتن اصل 29 قانون اساسی و مواد قانون در ساختار نظام رفاه و تأمین اجتماعی را که بر اساس مشارکت مردم از طريق بیمه‌شدن در صندوق بیمه خسارت‌های طبیعی است، به‌عنوان مصداقی روشن از مدیریت دولت و فراتر از دولت مشاهده كنيم؛ امری که میتوانست با بیمه‌شدن مردم در خسارت‌های سوانح طبیعی، تابآوری جامعه و سرزمین ایران را مقابل سیل افزایش دهد.
نگارنده به‌عنوان یکی از علاقه‌مندان به توسعه و سعادت ملت ایران و با توجه به سوابق گذشته در بخشهای رفاهی، بیمهای و تأمین اجتماعی کشور، شرایط کنونی کشور را انگیزه مناسبی میدانم تا دولت در اسرع وقت برای تأسیس صندوق خسارت‌های سوانح طبیعی نزد بیمه مرکزی اقدام كرده و لایحه آن را با قید دوفوریت به مجلس ارائه کند.
مشخصات این صندوق میتواند چنین باشد که دولت دو هزار میلیارد تومان به‌عنوان سرمایه اولیه صندوق و هزارو 800 میلیارد تومان به‌عنوان سهم 50درصدی دولت در یک سال پرداخت كرده و مردم نیز هزارو 800 میلیارد تومان به‌عنوان سهم خود پرداخت كنند. محاسبات بیمهای نشان میدهد سهم بیمهگذاران از آنجایی که این نوع بیمه صرفا مشمول ساختمان و آن هم اعیان است نه عرصه یا زمین، سالانه بهطور متوسط 120 هزار تومان است که سهم 50درصدی مردم، ماهانه پنج هزار تومان به‌عنوان بیمه پایه و در صورت دریافت خدمات بیشتر و مازاد هزینههای بیشتر پرداخت ميشود. سازمان بیمهگر نیز میتواند در بیمه پایه بیش از 30 میلیون تومان به واحدهای خسارت‌دیده پرداخت كند.
تأسیس صندوق بیمه خسارت‌های طبیعی، هم مردم را تا حدی از نگرانیهای ناشی از حوادث طبیعی میرهاند و هم سهم دولت را از تأمین منابع آن و دست‌یازیدن به صندوق توسعه ملی به مسیری شناخته‌شده، انسانیتر و مدنی رهنمون می‌کند. دولت نیز میتواند برای تأمین سرمایه اولیه یا تأمین 50درصدی سهم خود، به‌ازای هر بیمهگذار درصد کمی از قیمت بنزین را به این امر اختصاص دهد.
تعلل و سستی در تأمین این صندوق، سؤال جدیدی را مطرح می‌کند که چرا بايد دولت و مجلس در حکمروایی حوادث طبیعی بمانند؟ آنچه در دولت نهم و دهم و دولت اول آقای روحانی گذشت، نشان مي‌دهد دولتها به وظایف قانونی خود در ایجاد تابآوری سرزمینی، شهری و منطقهای برای کاهش آلام و افزایش امید مردم به آینده در مقابل حوادث طبیعی عمل نمیکنند.
ایران سرزمینی است با حوادث و سوانح طبیعی گسترده که زلزله و سیل دو مورد اصلی آن به شمار میرود. سالهاست که ایرانیان بر اثر سیل و زلزله با خسارتها و مشکلات بزرگی مواجه شده‌اند. ازآنجاییکه امروزه مهمترین مشکل کشور ما مدیریت برنامهای و کاهش حکمروایی، بهویژه حکمروایی خوب در بخشهای مختلف است؛ واقعه سیل فروردین امسال نیز از کمبود حکمروایی و بهویژه حکمروایی خوب در حوزه مقابله و سازگاری با سوانح طبیعی و برنامه‌ریزی برای کاهش آثار مخرب سیل و زلزله در رنج است. می‌توان گفت حکمروایی در امر مقابله و سازگاری با سانحه سیل فرایندی مشارکتی و اجرائی است که دولت هدایتش می‌کند و با همکاری سایر کنشگران مؤثر در آن به پیش میرود؛ یعنی شیوه تصمیمگیریهای همگانی و چگونگی اعمال قدرت حکومت برای مدیریت سوانح طبیعی که در آن سازمان‌دهی نهادی، ابزارها و تکنیکها، فرایند و چگونگی شراکت مردم و گروههای اجتماعی و تمامی کنشگران برنامه‌ریزی و اجرائی سازگاری و مقابله با سیل امری کلیدی است. حکمروایی فراتر از حکومت است و عمدتا بر نهادها و فرایندها تأکید می‌کند؛ بنابراین آموزش و یادگیری اجتماعی و شفافیت، در شکلگیری درست فرایندهای تصمیمسازی نقش اساسی دارد.
بنابراین مشکل بزرگ آن است که از قبل الزامات و ضرورتهای مشارکتی در آمادگی نهادها و مردم و حتی دستگاه‌های دولتی برای شراکت در راه و رسم سازگاری و مقابله با سیل شکل نگرفته است. این امر در قالب برنامه‌ریزی سوانح طبیعی خود را نشان میدهد. محصول چنین آمادگی و حکمروایی در سازگاری و مقابله با سیل تابآوری است. تابآوری مفهومی کلانتر از برنامه‌ریزی سوانح طبیعی است. تابآوری در حوزههای اقتصادی، اجتماعی، اکولوژیکی و محیطزیستی و سوانح طبیعی تعریف شده است، ولی تابآوری در سوانح ظرفیتی دارد که قدرت مقابله با خطرات غیرمترقبه از خود نشان میدهد، به‌نحوی‌که با استفاده از منابع بتواند میزانی از تخریب و زیان را جذب کند که از پایداری و تعادل خارج نشود و نظامات شهری و منطقهای بتوانند خود را مجددا سازمان دهند. میزان توانایی یک سامانه در ایجاد ظرفیت برای پایداری، تعادل و سازگاری میزان تابآوری آن است. البته طبق نظر استادان اقلیمشناسی سیل اخیر عمدتا بر اثر تغییرات اقلیم جهانی و گرمایش زمین و جابهجایی اکولوژیک کره زمین بوده است، اما اگر حکمروایی مناسب و در نتیجه تابآوری لازم در سدهای تنظیمی با آبخیزداری و آبخوانداری و احیای جنگلها و مراتع، لایروبی مسیلها و آزادگذاشتن مسیلهای خشک شهری و سیل‌بندها، آموزشهای لازم به مدیران و کارشناسان داده شده بود، با وجود تخریبهای سیل مهیب و خارج از کنترل شرایط اقلیمی ایران تخریبها و آسیبها به‌مراتب کمتر میشد.یکی از مهمترین مشکلات بعد از این واقعه تأمین اعتبار برای جبران خسارت‌های ناشی از سیل است. طبق گزارشهاي رسمی تاکنون بیش از 35 هزار میلیاردتومان خسارت سیل در استانها بوده و هنوز خسارت‌های استان خوزستان به‌درستی محاسبه نشده است. این مبلغ در مقابل 470 هزار میلیاردتومان بودجه عمومی و حدود 14 درصد بودجه دولت است و تأمین آن مشکلات زیادی به مالیه دولت وارد می‌کند. تاجاییکه دولت میخواهد دو میلیارد یورو از صندوق توسعه ملی برداشت كند. سؤال اینجاست که قانون اساسی و قوانین کشور چه راهکاری برای تأمین منابع خسارت آثار سوانح طبیعی در نظر گرفته است.
در اصل بیست‌و‌نهم قانون اساسی حوادث و سوانح جزء تأمین اجتماعی کشور دانسته شده و برخورداری از آن را حقی همگانی میدانند؛ این اصل دولت را مکلف به تدوین قوانینی كرده است که از محل درآمدهای دولت و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمات پیش‌گفته را به مردم ارائه دهد. قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی کشور، نظام تأمین اجتماعی را در سه حوزه بیمهای، امدادی و حمایتی تعریف کرده است. در حوزه بیمهای حوادث و سوانح را قرار داده و در ماده سه این قانون ذیل اهداف و وظایف حوزه بیمهای در بند هـ - گسترش بیمههای خاص، جبران خسارت ناشی از حوادث طبیعی از قبیل سیل، خشک‌سالی، زلزله و توفان درج شده و در بندهای قانون، دولت و وزارت رفاه و تأمین اجتماعی موظف به اجرای اهداف و وظایف بیمهای شده‌اند.
از سوی دیگر، گزارشهاي رسمی از واقعه سیل اخیر نشان میدهد به‌جز خسارت‌های استان خوزستان، تا به حال 152 هزار واحد مسکونی در شهرها و روستاهای سیل‌زده آسیب دیده‌اند که از این تعداد، 52 هزار واحد قبلا از سوی 19 شرکت بیمهای، بیمه خسارت شده‌اند. برای مثال، در گنبد، شهرداری 26 هزار واحد مسکونی را برای بیمه خسارت هدایت كرده است. همچنین در آق‌قلا دوهزارو 500 واحد مسکونی بیمه و 10 روستایی که خسارت زیادی دیده‌اند، از سوی دهیاران عاقل و دوراندیش بیمه خسارت شده‌اند. در لرستان صد هزار واحد مسکونی و در خوزستان 250 هزار واحد بیمه شده‌اند. در نتیجه یک‌سوم واحدهای ساختمانی خسارت‌دیده در استانهای غیر از استان خوزستان بیمه شده‌اند. بیمه، مشارکت مردم برای خرید ریسکهای آینده و نوعی مشارکت در برنامه‌ریزی سازگاری و مقابله با سوانح طبیعی است.
بیمه، کمک افراد نیست و از محل اعانات تأمین نمیشود، بلکه بیمهگذاران با اختیار خود را برای خرید ریسکهای آینده به اشتراک میگذارند و زمان دریافت خسارت مطالبهگر هستند و با کرامت انسانی، خسارت‌های خود را از شرکتهای بیمه دریافت می‌کنند. امید به تأمین بخشهای مهمی از خسارتها از سوی بیمه از نگرانیها، شوکهای ناشی از سوانح و ناامیدی ازدست‌دادن زندگی میکاهد و به امید برای ساختن مجدد زندگی و بازگشتن به چرخه دوباره حیات اجتماعی کمک ميكند.
در دولت اصلاحات، صندوق بیمه خسارت‌های حوادث طبیعی طراحی و در دولت مطرح و به مجلس ارائه شد که با اتمام آن دولت به سرانجام نرسید. شاید اگر این صندوق بود، شورای عالی رفاه اجتماعی میتوانست با گسترش و ایجاد شمولیت آن در استانهای مختلف، تأمینکننده خسارت‌های مردم سیل‌زده و موجب آسایش خاطر ایشان و کاهش آلام هم‌وطنان شود.
دقیقا امروز میتوانیم کاهش حکمروایی در به‌کارگرفتن اصل 29 قانون اساسی و مواد قانون در ساختار نظام رفاه و تأمین اجتماعی را که بر اساس مشارکت مردم از طريق بیمه‌شدن در صندوق بیمه خسارت‌های طبیعی است، به‌عنوان مصداقی روشن از مدیریت دولت و فراتر از دولت مشاهده كنيم؛ امری که میتوانست با بیمه‌شدن مردم در خسارت‌های سوانح طبیعی، تابآوری جامعه و سرزمین ایران را مقابل سیل افزایش دهد.
نگارنده به‌عنوان یکی از علاقه‌مندان به توسعه و سعادت ملت ایران و با توجه به سوابق گذشته در بخشهای رفاهی، بیمهای و تأمین اجتماعی کشور، شرایط کنونی کشور را انگیزه مناسبی میدانم تا دولت در اسرع وقت برای تأسیس صندوق خسارت‌های سوانح طبیعی نزد بیمه مرکزی اقدام كرده و لایحه آن را با قید دوفوریت به مجلس ارائه کند.
مشخصات این صندوق میتواند چنین باشد که دولت دو هزار میلیارد تومان به‌عنوان سرمایه اولیه صندوق و هزارو 800 میلیارد تومان به‌عنوان سهم 50درصدی دولت در یک سال پرداخت كرده و مردم نیز هزارو 800 میلیارد تومان به‌عنوان سهم خود پرداخت كنند. محاسبات بیمهای نشان میدهد سهم بیمهگذاران از آنجایی که این نوع بیمه صرفا مشمول ساختمان و آن هم اعیان است نه عرصه یا زمین، سالانه بهطور متوسط 120 هزار تومان است که سهم 50درصدی مردم، ماهانه پنج هزار تومان به‌عنوان بیمه پایه و در صورت دریافت خدمات بیشتر و مازاد هزینههای بیشتر پرداخت ميشود. سازمان بیمهگر نیز میتواند در بیمه پایه بیش از 30 میلیون تومان به واحدهای خسارت‌دیده پرداخت كند.
تأسیس صندوق بیمه خسارت‌های طبیعی، هم مردم را تا حدی از نگرانیهای ناشی از حوادث طبیعی میرهاند و هم سهم دولت را از تأمین منابع آن و دست‌یازیدن به صندوق توسعه ملی به مسیری شناخته‌شده، انسانیتر و مدنی رهنمون می‌کند. دولت نیز میتواند برای تأمین سرمایه اولیه یا تأمین 50درصدی سهم خود، به‌ازای هر بیمهگذار درصد کمی از قیمت بنزین را به این امر اختصاص دهد.
تعلل و سستی در تأمین این صندوق، سؤال جدیدی را مطرح می‌کند که چرا بايد دولت و مجلس در حکمروایی حوادث طبیعی بمانند؟ آنچه در دولت نهم و دهم و دولت اول آقای روحانی گذشت، نشان مي‌دهد دولتها به وظایف قانونی خود در ایجاد تابآوری سرزمینی، شهری و منطقهای برای کاهش آلام و افزایش امید مردم به آینده در مقابل حوادث طبیعی عمل نمیکنند.