گرهگشایی سیاستهای کلی نظام قانونگذاری
صالح نقرهکار- وکیل دادگستری
1. ابلاغ سیاستهای کلی نظام قانونگذاری متضمن 17 بند از خاستگاه اصل 110 قانون اساسی، میتواند نقطه عزیمتی برای اصلاح و توسعه نظام حقوقی کشور قلمداد شود. نقشه راهی که کار ویژه آن نه مداخله تهدیدکننده صلاحیت تخصصی و اختصاصی مجلس، بلکه چارچوبی تأکیدی با اثر هماهنگکننده و نه تأسیسی بلکه توصیفی و توصیهای است. در یک عبارت، تقنین غایتمدار کیفی مراد و حاق این متن است.
2. انبان تجربه 113ساله قانونگذاری در کشور از مشروطه تاکنون و پیشینه بیش از 11 هزار عنوان قانونی در رژیم حقوقی ایران این نکته را گوشزد میکند که حکومت از طریق قانون با حکومت قانون متفاوت است. کیفیت قانون زمانی ارزنده است که گرهگشا و اثربخش در تأمین خیر عمومی و حفظ حقوق شهروندان از جانب عدالت، انصاف و حقوق بشر باشد. شاخصهای ارزیابی جهانی گروه پروژه عدالت جهانی wjp ناظر بر هشت عامل است؛ محدودیت قدرت حاکمیت، نبود فساد، حاکمیت باز، تأمین حقوق اساسی، نظم و امنیت، اجرای قوانین و عدالت مدنی و جزائی. این مؤلفهها ذیل اصل پاسخگویی و شفافیت حکمرانی خوب را صورتبندی میکنند. ما کجای این نماگرها هستیم؟ جای این پرسش است که قوانین حاضر ما را به کجا برده است و باید چه آسیبشناسیای داشته باشیم؟
3. نظام حقوقی ایران که قانونگذاری مدون را برگزیده و مجلس را یگانه مرجع تقنینی تعرفه کرده است، همواره این بیم را دارد که نهادها و مراجع دیگری نقش مجلس را در تقنین کمرنگ کرده و مرجعیت منحصر به مجلس را متزلزل کند. باید توجه داشت که هیچ مقرره و موضوع آمرهای نباید جز از طریق مجلس یا اذن واگذارشده از ناحیه مجلس مبادرت به وضع قاعده آمره برای شهروندان کند. حتی مجمع تشخیص مصلحت که برخاسته از قانون اساسی است، نمیتواند موازی مجلس وضع قاعده آمره کند، مگر موارد معدود محدود؛ چراکه تفکیک قوا و توزیع مسئولیتها با هدف خاص تحقق نظام نمایندگی بهدنبال استقرار مردمسالاری از طریق پارلمان بوده و بنابراین اکیدا باید از تضعیف و تحدید ابتکار عمل مجلس با نقض اصل 58 قانون اساسی تحت هر عنوان جلوگیری کرد.
4. امروز دغدغه کیفیت و تجانس قانون خوب را همه میدانند. توسعه ایران بدون قانون خوب کارگشا، اثربخش، تسهیلگر و منعطف ممکن نیست. از مجلس مهستان دوره اشکانیان تا بهارستان ایران مدرن، از رساله یک کلمه مستشارالدوله تا مکتوبات منصورالسلطنه عدل تا حقوقدانان مدرن ایران نظیر دکتر کاتوزیان، حکومت قانون را شامل اعتبار قانون و شایستگی آن از حیث ماهیت دانستهاند. ویژگیهای قانون شامل آمرهبودن، عام و الزامآوربودن، علنی و واضح بودن و اصدار از طریق مرجع ذیصلاح، انسجام و تجانس با کلیت نظام حقوقی داشتن، رعایت قواعد دستوری و نوشتاری، تنظیم فصول و تبویب مرتب داشتن، انطباق با خیر عمومی و انصاف، همگی شاخصهای شکلی و ماهوی قانون خوب هستند. تذکر بند 9 سیاستهای کلی دقیقا همین راه را نشان میدهد.
5. شهروندان، کارگزاران بیاراده قانون نیستند تا دستگاه حقوقی منبعث از قانون مدون هرکجا خواست آنها را بکشاند. قوه مؤسس قانون، اراده شهروند است که از آستین نظام نمایندگی بیرون آمده و اختیار به اخیار داده تا بهجای ایشان اراده عمومی را بروز دهند. این اختیار نباید دست دیگران باشد. فقط مجلس باید صلاحیت تقنین داشته باشد تا در یک نظام هماهنگ، بافت فرسوده قانون را شناسایی کرده و مبادرت به پیراستن و آراستن کند. تعارضها، بروز نارسانیها، پاسخگوسازی به نیازها و گرهگشایی پیشبینیپذیری و عدم بروز تعارض منافع باید مطمحنظر پارلمان مردم باشد.
6. قانون از تولد تا مرگ همزاد شهروند است. قانون باید فرزند زمانه خویش باشد؛ نه اینکه برای فضای قدما تقریر شود و ربطی به مسائل مستحدث نداشته باشد. اگر از قانون حاضر، پیچیدهشدن امور، دستوپاگیری، تمرکز قدرت، عدم تناوب، تبعیض، تهدید آزادیهای شهروندان، رانتسواری و فساد و داراشدن بلاجهت و فرار مالیاتی، فرار سرمایه انسانی، گسست اجتماعی، دخالت در حریم خصوصی، پیشبینیناپذیری اقتصادی، عدم امنیت سرمایه و اموال اشخاص و تقلیل و تحقیر حق تعیین سرنوشت برخاست و اگر ابهام، اجمال، خلل و فرج امکان سوءاستفاده و برداشتهای باژگونه را فراهم کرد، وقت دگردیسی نظام قانونی فرارسیده و باید رستاخیز اصلاح و توسعه نظام حقوقی را اعلام کرد.
7. حکومت قانون مبتنی بر رضایت شهروندان بنا میشود. محور آن تأمین خیر عمومی و تضمین منافع همگانی است. اگر قانون را عدهای ذینفع برای قبای خود بدوزند، آنگاه نمیتوان به قانونگذاری منفعتخواهانه اقلیت دل خوش کرد. اینجاست که اعتراض به قانون ناعادلانه و تبعیضی، امربهمعروف و حرکت اصلاحی خیرخواهانه تلقی میشود.
8. اقتدار باید میان ارکان مختلف، قانونی توزیع شود تا هیچیک وضعیت غیرپاسخگو نیابند. نهادهای مدنی در کنترل این مناسبات نقش محوری دارند. امروزه از حکمرانی همکارانه و سعهصدر نظام حکمروایی قدرت در مشارکتپذیری حوزه عمومی غیرولتی سخن به میان میآید. نظامهای حرفهای و جامعه مدنی مستقل از قدرت به بازی گرفته میشوند و دولتها صرفا تنظیمگری میکنند. نظامهای خودآیینی و خودتنظیمی مبادرت به مقرراتگذاری و حتی مقرراتزدایی میکنند. نظارت حکمرانی از باب تأمین خیر عمومی آنگاه که خدمت عمومی در امر حرفهای یا شغلی مطمح نظر است به کار گرفته شده تا قانون، مقرره و ضابطه تجانس بیشتری با نیازهای گروههای هدف پیدا کند.
9. برای مثال، دو هزار عنوان مجرمانه در قوانین جزایی وجود دارد. این سیاستگذاری جرمانگار باعث افزایش جمعیت کیفری شده و سه برابر ظرفیت متعارف به بودجه عمومی زندانی تحمیل کرده و سخن از 260 هزار زندانی میرود. حال آنکه بسیاری از موارد عمل معارض قانون، مصداق تخلف و مستوجب جریمه و نه جرم واجد مکافات زندان است. تنقیح و اصلاح قوانین جزایی با مشارکت نهادهای مدنی میتواند باری از دوش بودجه عمومی برداشته و خیر عمومی را تکریم کند.
10. مقنن از قدیم، حکیم و اعقلالعقلا اطلاق شده است. به قول لون فولر، قانون باید ادب درونی و بیرونی داشته باشد تا جامعهای مؤدب، مرتب و منظم بسازد. غنا و استحکام قانون ذیل اصل 3 و فصل سوم قانون اساسی و با رعایت حقوق ملت. به قول کانت، باید به شیوهای رفتار کنیم که رفتار ما قاعده قانون جهانی باشد. حقوقدانان دولت را مرادف با تبعیت قدرت از قانون پارلمان مردمی میدانند و برای اینکه حکومت قانون خوب و حکمرانی شایسته داشته باشیم، نیاز به یک حرکت جدی سرعتمند داریم. سیاستهای کلی را جدی بگیریم. برای تغییر و بهبود چارهای جز اصلاح و توسعه نظام حقوقی بر مبنای پاسداشت حقوق شهروندی نیست. مجلس مخاطب اصلی است. تورم، تعدد، تعارض، تشتت و تنگیهای قوانین حاضر نگاه درمانگر تقنینی منسجم توسعهمندی را میطلبد. برای اینکه درمانده در انبوه حل مسائل رژیم قانونی فعلی نباشیم، ابلاغ این سیاستها را راه گذار از وضعیت موجود به تقنین مطلوب فرض کنیم و صوری و اداری با آن مواجه نشویم. جامعه مدنی و شهروندان از مجلس مطالبه کنند.
1. ابلاغ سیاستهای کلی نظام قانونگذاری متضمن 17 بند از خاستگاه اصل 110 قانون اساسی، میتواند نقطه عزیمتی برای اصلاح و توسعه نظام حقوقی کشور قلمداد شود. نقشه راهی که کار ویژه آن نه مداخله تهدیدکننده صلاحیت تخصصی و اختصاصی مجلس، بلکه چارچوبی تأکیدی با اثر هماهنگکننده و نه تأسیسی بلکه توصیفی و توصیهای است. در یک عبارت، تقنین غایتمدار کیفی مراد و حاق این متن است.
2. انبان تجربه 113ساله قانونگذاری در کشور از مشروطه تاکنون و پیشینه بیش از 11 هزار عنوان قانونی در رژیم حقوقی ایران این نکته را گوشزد میکند که حکومت از طریق قانون با حکومت قانون متفاوت است. کیفیت قانون زمانی ارزنده است که گرهگشا و اثربخش در تأمین خیر عمومی و حفظ حقوق شهروندان از جانب عدالت، انصاف و حقوق بشر باشد. شاخصهای ارزیابی جهانی گروه پروژه عدالت جهانی wjp ناظر بر هشت عامل است؛ محدودیت قدرت حاکمیت، نبود فساد، حاکمیت باز، تأمین حقوق اساسی، نظم و امنیت، اجرای قوانین و عدالت مدنی و جزائی. این مؤلفهها ذیل اصل پاسخگویی و شفافیت حکمرانی خوب را صورتبندی میکنند. ما کجای این نماگرها هستیم؟ جای این پرسش است که قوانین حاضر ما را به کجا برده است و باید چه آسیبشناسیای داشته باشیم؟
3. نظام حقوقی ایران که قانونگذاری مدون را برگزیده و مجلس را یگانه مرجع تقنینی تعرفه کرده است، همواره این بیم را دارد که نهادها و مراجع دیگری نقش مجلس را در تقنین کمرنگ کرده و مرجعیت منحصر به مجلس را متزلزل کند. باید توجه داشت که هیچ مقرره و موضوع آمرهای نباید جز از طریق مجلس یا اذن واگذارشده از ناحیه مجلس مبادرت به وضع قاعده آمره برای شهروندان کند. حتی مجمع تشخیص مصلحت که برخاسته از قانون اساسی است، نمیتواند موازی مجلس وضع قاعده آمره کند، مگر موارد معدود محدود؛ چراکه تفکیک قوا و توزیع مسئولیتها با هدف خاص تحقق نظام نمایندگی بهدنبال استقرار مردمسالاری از طریق پارلمان بوده و بنابراین اکیدا باید از تضعیف و تحدید ابتکار عمل مجلس با نقض اصل 58 قانون اساسی تحت هر عنوان جلوگیری کرد.
4. امروز دغدغه کیفیت و تجانس قانون خوب را همه میدانند. توسعه ایران بدون قانون خوب کارگشا، اثربخش، تسهیلگر و منعطف ممکن نیست. از مجلس مهستان دوره اشکانیان تا بهارستان ایران مدرن، از رساله یک کلمه مستشارالدوله تا مکتوبات منصورالسلطنه عدل تا حقوقدانان مدرن ایران نظیر دکتر کاتوزیان، حکومت قانون را شامل اعتبار قانون و شایستگی آن از حیث ماهیت دانستهاند. ویژگیهای قانون شامل آمرهبودن، عام و الزامآوربودن، علنی و واضح بودن و اصدار از طریق مرجع ذیصلاح، انسجام و تجانس با کلیت نظام حقوقی داشتن، رعایت قواعد دستوری و نوشتاری، تنظیم فصول و تبویب مرتب داشتن، انطباق با خیر عمومی و انصاف، همگی شاخصهای شکلی و ماهوی قانون خوب هستند. تذکر بند 9 سیاستهای کلی دقیقا همین راه را نشان میدهد.
5. شهروندان، کارگزاران بیاراده قانون نیستند تا دستگاه حقوقی منبعث از قانون مدون هرکجا خواست آنها را بکشاند. قوه مؤسس قانون، اراده شهروند است که از آستین نظام نمایندگی بیرون آمده و اختیار به اخیار داده تا بهجای ایشان اراده عمومی را بروز دهند. این اختیار نباید دست دیگران باشد. فقط مجلس باید صلاحیت تقنین داشته باشد تا در یک نظام هماهنگ، بافت فرسوده قانون را شناسایی کرده و مبادرت به پیراستن و آراستن کند. تعارضها، بروز نارسانیها، پاسخگوسازی به نیازها و گرهگشایی پیشبینیپذیری و عدم بروز تعارض منافع باید مطمحنظر پارلمان مردم باشد.
6. قانون از تولد تا مرگ همزاد شهروند است. قانون باید فرزند زمانه خویش باشد؛ نه اینکه برای فضای قدما تقریر شود و ربطی به مسائل مستحدث نداشته باشد. اگر از قانون حاضر، پیچیدهشدن امور، دستوپاگیری، تمرکز قدرت، عدم تناوب، تبعیض، تهدید آزادیهای شهروندان، رانتسواری و فساد و داراشدن بلاجهت و فرار مالیاتی، فرار سرمایه انسانی، گسست اجتماعی، دخالت در حریم خصوصی، پیشبینیناپذیری اقتصادی، عدم امنیت سرمایه و اموال اشخاص و تقلیل و تحقیر حق تعیین سرنوشت برخاست و اگر ابهام، اجمال، خلل و فرج امکان سوءاستفاده و برداشتهای باژگونه را فراهم کرد، وقت دگردیسی نظام قانونی فرارسیده و باید رستاخیز اصلاح و توسعه نظام حقوقی را اعلام کرد.
7. حکومت قانون مبتنی بر رضایت شهروندان بنا میشود. محور آن تأمین خیر عمومی و تضمین منافع همگانی است. اگر قانون را عدهای ذینفع برای قبای خود بدوزند، آنگاه نمیتوان به قانونگذاری منفعتخواهانه اقلیت دل خوش کرد. اینجاست که اعتراض به قانون ناعادلانه و تبعیضی، امربهمعروف و حرکت اصلاحی خیرخواهانه تلقی میشود.
8. اقتدار باید میان ارکان مختلف، قانونی توزیع شود تا هیچیک وضعیت غیرپاسخگو نیابند. نهادهای مدنی در کنترل این مناسبات نقش محوری دارند. امروزه از حکمرانی همکارانه و سعهصدر نظام حکمروایی قدرت در مشارکتپذیری حوزه عمومی غیرولتی سخن به میان میآید. نظامهای حرفهای و جامعه مدنی مستقل از قدرت به بازی گرفته میشوند و دولتها صرفا تنظیمگری میکنند. نظامهای خودآیینی و خودتنظیمی مبادرت به مقرراتگذاری و حتی مقرراتزدایی میکنند. نظارت حکمرانی از باب تأمین خیر عمومی آنگاه که خدمت عمومی در امر حرفهای یا شغلی مطمح نظر است به کار گرفته شده تا قانون، مقرره و ضابطه تجانس بیشتری با نیازهای گروههای هدف پیدا کند.
9. برای مثال، دو هزار عنوان مجرمانه در قوانین جزایی وجود دارد. این سیاستگذاری جرمانگار باعث افزایش جمعیت کیفری شده و سه برابر ظرفیت متعارف به بودجه عمومی زندانی تحمیل کرده و سخن از 260 هزار زندانی میرود. حال آنکه بسیاری از موارد عمل معارض قانون، مصداق تخلف و مستوجب جریمه و نه جرم واجد مکافات زندان است. تنقیح و اصلاح قوانین جزایی با مشارکت نهادهای مدنی میتواند باری از دوش بودجه عمومی برداشته و خیر عمومی را تکریم کند.
10. مقنن از قدیم، حکیم و اعقلالعقلا اطلاق شده است. به قول لون فولر، قانون باید ادب درونی و بیرونی داشته باشد تا جامعهای مؤدب، مرتب و منظم بسازد. غنا و استحکام قانون ذیل اصل 3 و فصل سوم قانون اساسی و با رعایت حقوق ملت. به قول کانت، باید به شیوهای رفتار کنیم که رفتار ما قاعده قانون جهانی باشد. حقوقدانان دولت را مرادف با تبعیت قدرت از قانون پارلمان مردمی میدانند و برای اینکه حکومت قانون خوب و حکمرانی شایسته داشته باشیم، نیاز به یک حرکت جدی سرعتمند داریم. سیاستهای کلی را جدی بگیریم. برای تغییر و بهبود چارهای جز اصلاح و توسعه نظام حقوقی بر مبنای پاسداشت حقوق شهروندی نیست. مجلس مخاطب اصلی است. تورم، تعدد، تعارض، تشتت و تنگیهای قوانین حاضر نگاه درمانگر تقنینی منسجم توسعهمندی را میطلبد. برای اینکه درمانده در انبوه حل مسائل رژیم قانونی فعلی نباشیم، ابلاغ این سیاستها را راه گذار از وضعیت موجود به تقنین مطلوب فرض کنیم و صوری و اداری با آن مواجه نشویم. جامعه مدنی و شهروندان از مجلس مطالبه کنند.