حساب واحد خزانه در فراز و فرود قوانین
محمدحسین نعیمی‌پور ـ سعید هراسانی
حساب واحد خزانه از استانداردهای بین‌المللی مدیریت دولتی است. طبق تعریف صندوق بین‌المللی پول حساب واحد خزانه را می‌توان به صورت ساختاری یکپارچه از حسابهای بانکی دولت تعریف کرد که استفاده بهینه از منابع نقدی دولت را ممکن می‌کند. به عبارت دیگر یک نظام حساب واحد خزانه عبارت است از یک حساب بانکی یا مجموعه‌ای از حسابهای بانکی متصل به یکدیگر که از طریق آن دولت تمامی دریافت‌ها و پرداخت‌های خود را انجام می‌دهد و دیدی همه‌جانبه از موقعیت نقدی خود در پایان هر روز به دست می‌آورد.
به علل مختلف از جمله امکان نظارت برخط، بودجه‌ریزی عملیاتی و شفاف، جلوگیری از کسر بودجه، رسوب منابع در حسابهای بانکی و شکل‌گیری رانت همه درآمدهای عمومی باید به یک حساب واریز شود و از همان حساب تخصیص داده شود. این اصل از چنان اهمیتی برخوردار بوده که در قانون اساسی مشروطه و جمهوری اسلامی آمده است. در این مقاله به سیر قوانین و مقررات مدیریت حسابهای دولتی می‌پردازیم. در بررسی سیر تاریخی قوانین و مقررات دقت در چند نکته حائز اهمیت است:
ابتدا آنکه مرور قوانین نشان می‌دهد هرچه از قانون پولی و بانکی می‌گذرد، حسابهای دولتی در بانکهای عامل پراکنده‌تر می‌شود. در حالی که قانون پولی و بانکی مصوب 1351 به بانک مرکزی اجازه میداد در «هر محل لازم بداند شعبه تأسیس کند و یا به بانک ملی و در صورت نبودن شعبه یا نمایندگی بانک ملی به بانک دیگری نمایندگی بدهد». در سال 53 بانک سپه مأمور تمرکز حسابهای وزارت دفاع و نیروهای مسلح شد. در قانون محاسبات عمومی نیز انحصار بانک ملی به طور کامل از بین رفت و بانک مرکزی اجازه یافت به هر بانک دولتی دیگری نمایندگی اعطا کند. در نهایت با برنامه چهارم حتی قید بانک دولتی نیز برداشته و تمام بانکهای تجاری با اجازه بانک مرکزی امکان افتتاح حساب برای دستگاه‌های دولتی را به دست آوردند.
دوم آنکه در گذر زمان استثنائات فراوانی بر قانون گذاشته شد و دستگاه‌های خارج‌شده از شمول قانون روزبه‌روز افزایش یافتند. در سال 66 بانک‌ها و بیمه‌ها از شمول قانون خارج شدند و از برنامه سوم توسعه دانشگاهها نیز از قوانین حاکم بر دولت مستثنا شدند و در نهایت در قانون احکام دائمی بر این موضوع تأکید شد. در سال 93 تمام شرکتهای توسعه‌ای شامل شرکتهای تابعه وزارت نفت، سازمان نوسازی و گسترش صنابع ایران و بسیاری دیگر نیز از اين قانون مستثنا شدند. نیروهای مسلح نیز خود را معاف از اجرای قانون حساب واحد خزانه می‌دانند.
به‌طور کلی می‌توان این‌گونه ادعا کرد که هرچند تصویب ماده 12 قانون پولی و بانکی که بانک مرکزی را به عنوان بانکدار دولت و دارای حق انحصاری نگهداری وجوه دولتی تعیین می‌کند، خود گام بزرگی در مدیریت وجوه نقد دولت بود، اما پس از آن در قوانین مختلفی این انحصار مخدوش شد و استثنائات قانونی دایره شمول این ماده را محدود و محدودتر کرد، در ادامه با اجرای ماده 10 برنامه چهارم توسعه نگهداری حسابهای دولتی وارد دوره هرج و مرج شد. با این حال در برنامه پنجم توسعه این روند متوقف شد و با اتخاذ راهبرد حساب واحد خزانه در برنامه ششم توسعه به سمت تمرکز حسابهای دولتی و مدرن‌سازی مدیریت وجوه نقد در حرکت هستیم. در ادامه سیر این تحولات را در آینه قوانین بررسی می‌کنیم.
پیش از انقلاب اسلامی
برای اولین‌بار در ایران این موضوع در متمم قانون اساسی مشروطه مطرح شد. بر اساس این قانون مخارج و مصارف دستگاه سلطنتی باید «قانونا» معین باشد و «مرسوم و انعام به خزینه دولت به موجب قانون» باشد. با این حال بدیهی است این قانون با توجه به زمان خود چه میزان از دقت را مد نظر داشته است. سابقه نظارت و حسابداری دقیق منابع و مصارف دولت در دوره پهلوی را می‌توان به قانون تأسیس خزانه‌داری مصوب 1301 رساند. بر اساس ماده سوم این قانون خزانه‌داری کل مسئول دریافت و تمرکز کلیه عایدات نقدی و جنسی دولت بود. همچنین ماده 24 قانون محاسبات عمومی مصوب 1312 مخارج دولت را نیز به خزانه‌داری کل محول کرده و بیان می‌کند «کلیه مخارج در حدود قانون و به حواله و نظارت مستقیم وزارت مالیه توسط خزانه‌داری کل پرداخت می‌شود».
علاوه بر این قبل از تأسیس بانک مرکزی در سال 1339، بانکدار دولت، بانک ملی ایران بوده است. البته در اوایل دوره پهلوی و قبل از تأسیس بانک ملی، بانک شاهنشاهی مسئولیت چاپ اسکناس و بانکداری دولت را برعهده داشت. با تأسیس بانک مرکزی در سال 1339 وظیفه بانکداری به بانک مرکزی سپرده شد. پس از آن در سال 1351 در قانون پولی و بانکی کشور بانک مرکزی موظف به «نگهداری حسابهای وزارتخانهها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت و شرکتهای دولتی و شهرداری‌ها و همچنین مؤسساتی که بیش از نصف سرمایه آنها متعلق به وزارتخانهها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت و شرکتهای دولتی و یا شهرداری‌هاست و انجام کلیه عملیات بانکی آنها در داخل و خارج از کشور» است. برای اجرای این وظیفه همین قانون با بانک مرکزی اجازه تأسیس شعبه یا اعطای نمایندگی به شعب بانک ملی در هر مکان که لازم بداند را داده است. به لحاظ تاریخی این قانون نقطه عطف حساب واحد خزانه در ایران محسوب می‌شود و تمام مستندات قانونی مربوط به خزانه‌داری و بانکداری دولت به این قانون ارجاع می‌شود.
اصل 53 قانون اساسی
پس از انقلاب اسلامی با توجه به اهمیت موضوع در اصل 53 قانون اساسی حساب واحد خزانه مورد توجه قرار گرفت. بر اساس این اصل «کلیه دریافت‌های دولت در حسابهای خزانه‌داری کل متمرکز می‌شود و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می‌گیرد». نایب‌رئیس مجلس بررسی نهایی قانون اساسی درخصوص فلسفه تصویب و اساسی‌سازی اصل مذکور در جلسه می‌گوید: «علت این اصل این است که درآمد نفت و بعضی از درآمدهای اقتصادی دیگر به حساب خزانه‌داری واریز نمی‌شده. این اصل به این منظور تهیه شده است که در آینده تمامی درآمدها یعنی اعم از مالیات یا درآمدهای ناشی از صنایع یا سرمایه‌گذاري‌‌های دیگری که دولت دارد باید یکجا به خزانه‌داری برود و کلیه پرداخت‌ها هم از آنجا تصویب شود».
قانون محاسبات عمومی مصوب 1266
ساختار فعلی نظام خزانه‌داری کشور مبتنی بر مفاد قانون محاسبات عمومی کشور است. بر اساس این قانون درآمدهای دولت در قالب حسابهای تمرکز وجوه عمومی، اختصاصی و سپرده نگهداری می‌شود. همچنین به موجب ماده 76 بانک مرکزی برای وزارتخانهها و مؤسسات دولتی و شرکتهای دولتی (به استثنای بانک‌ها و شرکتهای بیمه) و واحدهای تابعه آنها در مرکز و شهرستان‌ها از طرف خزانه یا نمایندگی خزانه در استان‌ها در بانک مرکزی یا سایر بانکهای دارای نمایندگی حساب باز می‌کند که اصطلاحا به آن حسابهای رابط می‌گویند. با توجه به اینکه بانک مرکزی خود از درون بانک ملی متولد شده بود و بخش مهمی از حسابهای دولتی در بانک ملی قرار داشت، بانک مرکزی برای ایفای نقش بانکداری دولت نیازی به تأسیس شعب در سراسر کشور نمی‌دید و شعب بانک ملی و سایر بانکهای عاملی که طبق قانون، بانک مرکزی برای انجام امور محوله به آنها نمایندگی میداد، این نیاز را برطرف می‌کردند. بنابراين تمامی وجوه دولتی دستگاهها در چند بانک عامل تعیین‌شده متمرکز بود.
برنامه چهارم توسعه
در برنامه چهارم سیاست‌های دولت و حاکمیت در راستای ایجاد فضای رقابتی میان بخش خصوصی و دولتی تأثیرات اساسی بر نحوه نگهداری وجوه نقد دولت گذاشت. براساس بند «د» ماده (10) قانون برنامه چهارم توسعه «در جهت ایجاد فضای رقابتی سالم و به دور از انحصار در سیستم بانکی کشور و به منظور اقتصادی‌کردن فعالیت بنگاه‌ها، مؤسسات و سازمان‌های دولتی و دیگر نهادهای عمومی و شهرداری‌ها، برای دریافت خدمات بانکی، بنگاه‌های مذکور مجازند بانک عامل را رأسا انتخاب کنند». آیین‌نامه‌های بانک مرکزی پیرو این تغییر سیاست، ساختار مدیریت وجوه نقد دولت را به‌طور اساسی دستخوش تغییر کرد.
بر اساس این قانون دستگاهها و بنگاه‌های دولتی می‌توانستند در بانکهای غیردولتی نیز افتتاح حساب کنند. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس (1394) با عنوان «آسیب‌شناسی نظام بانکی» در بخش ابعاد نگهداری حسابهای دولتی هدف قانون‌گذار از اعمال این ماده را جلوگیری از رانت ناشی از منابع مالی دولت نزد بانکهای خاص عنوان می‌کند. این گزارش با انتقاد از این رویکرد عنوان می‌کند که منطقی‌تر آن بود با جلوگیری از دسترسی کل بانک‌ها به وجوه دولت، علاوه بر رقابتی‌کردن فضا و جلوگیری از شکل‌گیری بستر فساد، فضای اقتصادی و بازارهای مالی را نیز از ضررهای ناشی از این موضوع دور نگه دارد.
برنامه پنجم توسعه
به دلیل ضعف بانک مرکزی در نظارت بر بانک‌ها به‌طور عام که در مورد حسابهای دولتی نیز برقرار بود، هرج‌ومرجی شدید در تعداد این حسابها و نحوه افتتاح آنها شکل گرفت و تسلط خزانه‌داری کل بر جریانات ورودی و خروجی دولت مخدوش شد. به همین دلیل دولت در برنامه پنجم توسعه سامان‌دادن به این وضع را در دستور کار خود قرار داد. بر اساس ماده 94 این برنامه «نحوه تعیین بانک عامل بنگاه‌ها، مؤسسات، شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی برای دریافت خدمات بانکی در چارچوب دستورالعملی است که به پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی، معاونت و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به تصویب شورای پول و اعتبار می‌رسد».
در سال 1391 پس از دو سال تأخیر دستورالعمل نگهداری انواع حساب برای وزارتخانهها، مؤسسات و شرکتهای دولتی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مصوب شد. بر اساس ماده (2) این دستورالعمل بانک مرکزی مسئول فراهم‌كردن زیرساخت‌ها و امکانات مورد نیاز برای بانکداری متمرکز شد. تمام دستگاه‌های مشمول موظف شدند کل منابع ارزی و ریالی خود را از طریق بانک مرکزی و در حسابهای بانک مرکزی افتتاح کنند. همچنین مؤسسات اعتباری را از افتتاح حساب برای مؤسسات مشمول منع کرد. در نهایت مواد (14) و (15) نیز برای متخلفان از قانون تنبیه در نظر گرفته است.
یک حرکت روبه‌جلوی دیگر در پیشبرد حساب واحد خزانه را می‌توان مصوبه ستاد مبارزه با مفاسد اقتصادی دانست. این مصوبه در سال 1393 بانک مرکزی را موظف به ایجاد و بهره‌برداری از منظومه 9گانه سامانه‌های اطلاعاتی نظام بانکی تا پایان همان سال کرد. براساس ماده (18) این مصوبه «نوین سامانه یکپارچه بانک مرکزی» با عنوان اختصاری نسیم بستر کلیه فرایندها و تراکنش‌های مربوط به حسابهای مذکور نظیر افتتاح حساب، دریافت، پرداخت، انتقال و مانده‌حساب قرار گرفت.
برنامه ششم توسعه
با تدقیق راه‌حل برای خروج از بحران در برنامه پنجم، پروژه حساب واحد خزانه به صورت شفاف در قانون احکام برنامه ششم توسعه و احکام دائمی برنامه‌های توسعه مطرح شد. بر اساس بند «ب» ماده (17) این برنامه «به‌منظور افزایش سرعت و کارایی گردش حسابهای درآمدی و هزینهای دولت، شفاف‌سازی و ایجاد امکان نظارت برخط، بر کلیه حسابهای دستگاه‌های اجرائی و کاهش اثرات منفی عملیات مالی دولت بر نظام بانکی، تمامی حسابهای بانکی اعم از ریالی و ارزی برای وزارتخانهها، مؤسسات، شرکت‌ها، سازمان‌ها، دانشگاه‌های دولتی و اعتبارات دولتی نهادهای عمومی غیردولتی، صرفا از طریق خزانه‌داری کل کشور و نزد بانک مرکزی افتتاح می‌شود. دستگاه‌های یادشده موظف‌اند کلیه دریافت‌ها و پرداخت‌های خود را فقط از طریق حسابهای افتتاح‌شده نزد بانک مرکزی انجام دهند».
این قانون سرمنشأ تحولات مهمی در ساختار خزانه‌داری کشور و گامی در جهت مدرن‌سازی مدیریت وجوه نقد و بدهی دولت و به‌طور کلی نظام مالی دولت شده است. اگرچه وجود موانعی در مسیر اجرای این پروژه موجب کندی آن شده که احتمالا نیازمند رفع خلأهای قانونی و اراده جدی جهت هماهنگ‌سازی تمامی دستگاه‌های مشمول این قانون و نیز بانک مرکزی و خزانه کل است.
بودجه 97
در قانون بودجه سال 1397 چندین مرتبه به موضوع خزانه‌داری اشاره شده است. به‌عنوان مثال در بند (الف) تبصره (14) اشاراتی با فرض اجرائی‌شدن حساب واحد خزانه طرح شده است. بر اساس بند (الف) تبصره (14) و «در اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها مصوب 1388 و با هدف تحقق عدالت، کاهش فقر مطلق و توسعه بهداشت و سلامت مردم و همچنین معطوف‌کردن پرداخت یارانه نقدی به خانوارهای نیازمند و در اجرای ماده (39) قانون برنامه ششم توسعه کلیه درآمدهای هدفمندی یارانه‌ها مندرج در جدول ذکرشده در متن قانون به حساب سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها نزد خزانه‌داری کل کشور واریز و پس از تخصیص سازمان برنامه و بودجه کشور، مطابق جدول هزینه می‌گردد». همان‌طور که مشخص است، برای اجرای این تبصره دستگاه‌های مذکور بايد وجوه درآمدی خود را در حساب واحد خزانه متمرکز کنند.
استثنائات
در سال 1366 و در قانون محاسبات عمومی کشور بانک‌ها و بیمه‌ها از قید شمول تمرکز حسابها خارج شدند. قانون دیگری که به مستثنا‌شدن بخش بزرگی از شرکتهای توسعه مانند ایمیدرو منجر شد، ماده 3 «الحاق موادی به قانون تنظیم‌بخشی مقررات دولت (2)» در سال 1393 بود. بر اساس این ماده سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران، وزارت نفت از طریق شرکت دولتی تابعه ذی‌ربط و شرکت شهرک‌های کشاورزی از تمرکز حساب‌هایشان در بانک مرکزی مستثنا شدند.
در نهایت به‌عنوان آخرین استثنا در ماده یک احکام دائمی دانشگاهها و مراکز پژوهشی از مجموعه قوانین محاسبات عمومی کشور، خدمات عمومی و... مستثنا شدند. بر این اساس دانشگاهها از شمول حساب خزانه واحد نیز مستثنا می‌شوند. با این حال در قانون برنامه ششم دانشگاهها مشمول تمرکز حساب‌هایشان نزد بانک مرکزی می‌شوند. بر این اساس در حال حاضر بودجه دولت به دانشگاهها از طریق حساب واحد خزانه پرداخت می‌شود، اما درآمدهای آنان در اختیار خودشان است.
همچنین براساس تبصره 2 ماده 20 همین قانون که به نیروهای مسلح اجازه داده می‌شود با هماهنگی ستاد مشترک نیروهای مسلح بانک عامل خود را رأسا انتخاب کنند، این نیروها خود را مستثنا از تمرکز وجوه خود در حساب واحد خزانه قلمداد می‌کنند.
با گذشت بیش از هشت سال از برنامه پنجم و طرح موضوع حساب واحد خزانه، هنوز این پروژه راهي طولانی تا تکمیل‌شدن دارد. هرچند در گذر این طرح 250 هزار حساب دولتی به حدود 57 هزار حساب تقلیل پیدا کرده، اما همچنان مسیر پرفرازونشیبی در پیش دارد. اکثر حسابهای متمرکزشده هزینهای بوده و حسابهای درآمدی دستگاهها همچنان در بانکهای عامل پراکنده هستند. حتی دستگاه‌های زیرمجموعه وزارت امور اقتصاد و دارایی نظير گمرک و مالیات درآمدهای خود را در خزانه متمرکز نکرده‌اند!
در نهایت اگر طرح حساب واحد خزانه می‌خواهد یک طرح موفق باشد، پس از تکمیل انتقال حسابهای دستگاه‌های دولتی به حساب واحد خزانه باید گامی فراتر نهاده و تمام ساختارهای حاکمیتی که خدمات عمومی ارائه می‌دهند زیر چتر حساب واحد خزانه قرار گيرند. شهرداری‌ها، بنیادهای مختلف، صندوق‌ها و... از جمله این موارد هستند.
حساب واحد خزانه از استانداردهای بین‌المللی مدیریت دولتی است. طبق تعریف صندوق بین‌المللی پول حساب واحد خزانه را می‌توان به صورت ساختاری یکپارچه از حسابهای بانکی دولت تعریف کرد که استفاده بهینه از منابع نقدی دولت را ممکن می‌کند. به عبارت دیگر یک نظام حساب واحد خزانه عبارت است از یک حساب بانکی یا مجموعه‌ای از حسابهای بانکی متصل به یکدیگر که از طریق آن دولت تمامی دریافت‌ها و پرداخت‌های خود را انجام می‌دهد و دیدی همه‌جانبه از موقعیت نقدی خود در پایان هر روز به دست می‌آورد.
به علل مختلف از جمله امکان نظارت برخط، بودجه‌ریزی عملیاتی و شفاف، جلوگیری از کسر بودجه، رسوب منابع در حسابهای بانکی و شکل‌گیری رانت همه درآمدهای عمومی باید به یک حساب واریز شود و از همان حساب تخصیص داده شود. این اصل از چنان اهمیتی برخوردار بوده که در قانون اساسی مشروطه و جمهوری اسلامی آمده است. در این مقاله به سیر قوانین و مقررات مدیریت حسابهای دولتی می‌پردازیم. در بررسی سیر تاریخی قوانین و مقررات دقت در چند نکته حائز اهمیت است:
ابتدا آنکه مرور قوانین نشان می‌دهد هرچه از قانون پولی و بانکی می‌گذرد، حسابهای دولتی در بانکهای عامل پراکنده‌تر می‌شود. در حالی که قانون پولی و بانکی مصوب 1351 به بانک مرکزی اجازه میداد در «هر محل لازم بداند شعبه تأسیس کند و یا به بانک ملی و در صورت نبودن شعبه یا نمایندگی بانک ملی به بانک دیگری نمایندگی بدهد». در سال 53 بانک سپه مأمور تمرکز حسابهای وزارت دفاع و نیروهای مسلح شد. در قانون محاسبات عمومی نیز انحصار بانک ملی به طور کامل از بین رفت و بانک مرکزی اجازه یافت به هر بانک دولتی دیگری نمایندگی اعطا کند. در نهایت با برنامه چهارم حتی قید بانک دولتی نیز برداشته و تمام بانکهای تجاری با اجازه بانک مرکزی امکان افتتاح حساب برای دستگاه‌های دولتی را به دست آوردند.
دوم آنکه در گذر زمان استثنائات فراوانی بر قانون گذاشته شد و دستگاه‌های خارج‌شده از شمول قانون روزبه‌روز افزایش یافتند. در سال 66 بانک‌ها و بیمه‌ها از شمول قانون خارج شدند و از برنامه سوم توسعه دانشگاهها نیز از قوانین حاکم بر دولت مستثنا شدند و در نهایت در قانون احکام دائمی بر این موضوع تأکید شد. در سال 93 تمام شرکتهای توسعه‌ای شامل شرکتهای تابعه وزارت نفت، سازمان نوسازی و گسترش صنابع ایران و بسیاری دیگر نیز از اين قانون مستثنا شدند. نیروهای مسلح نیز خود را معاف از اجرای قانون حساب واحد خزانه می‌دانند.
به‌طور کلی می‌توان این‌گونه ادعا کرد که هرچند تصویب ماده 12 قانون پولی و بانکی که بانک مرکزی را به عنوان بانکدار دولت و دارای حق انحصاری نگهداری وجوه دولتی تعیین می‌کند، خود گام بزرگی در مدیریت وجوه نقد دولت بود، اما پس از آن در قوانین مختلفی این انحصار مخدوش شد و استثنائات قانونی دایره شمول این ماده را محدود و محدودتر کرد، در ادامه با اجرای ماده 10 برنامه چهارم توسعه نگهداری حسابهای دولتی وارد دوره هرج و مرج شد. با این حال در برنامه پنجم توسعه این روند متوقف شد و با اتخاذ راهبرد حساب واحد خزانه در برنامه ششم توسعه به سمت تمرکز حسابهای دولتی و مدرن‌سازی مدیریت وجوه نقد در حرکت هستیم. در ادامه سیر این تحولات را در آینه قوانین بررسی می‌کنیم.
پیش از انقلاب اسلامی
برای اولین‌بار در ایران این موضوع در متمم قانون اساسی مشروطه مطرح شد. بر اساس این قانون مخارج و مصارف دستگاه سلطنتی باید «قانونا» معین باشد و «مرسوم و انعام به خزینه دولت به موجب قانون» باشد. با این حال بدیهی است این قانون با توجه به زمان خود چه میزان از دقت را مد نظر داشته است. سابقه نظارت و حسابداری دقیق منابع و مصارف دولت در دوره پهلوی را می‌توان به قانون تأسیس خزانه‌داری مصوب 1301 رساند. بر اساس ماده سوم این قانون خزانه‌داری کل مسئول دریافت و تمرکز کلیه عایدات نقدی و جنسی دولت بود. همچنین ماده 24 قانون محاسبات عمومی مصوب 1312 مخارج دولت را نیز به خزانه‌داری کل محول کرده و بیان می‌کند «کلیه مخارج در حدود قانون و به حواله و نظارت مستقیم وزارت مالیه توسط خزانه‌داری کل پرداخت می‌شود».
علاوه بر این قبل از تأسیس بانک مرکزی در سال 1339، بانکدار دولت، بانک ملی ایران بوده است. البته در اوایل دوره پهلوی و قبل از تأسیس بانک ملی، بانک شاهنشاهی مسئولیت چاپ اسکناس و بانکداری دولت را برعهده داشت. با تأسیس بانک مرکزی در سال 1339 وظیفه بانکداری به بانک مرکزی سپرده شد. پس از آن در سال 1351 در قانون پولی و بانکی کشور بانک مرکزی موظف به «نگهداری حسابهای وزارتخانهها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت و شرکتهای دولتی و شهرداری‌ها و همچنین مؤسساتی که بیش از نصف سرمایه آنها متعلق به وزارتخانهها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت و شرکتهای دولتی و یا شهرداری‌هاست و انجام کلیه عملیات بانکی آنها در داخل و خارج از کشور» است. برای اجرای این وظیفه همین قانون با بانک مرکزی اجازه تأسیس شعبه یا اعطای نمایندگی به شعب بانک ملی در هر مکان که لازم بداند را داده است. به لحاظ تاریخی این قانون نقطه عطف حساب واحد خزانه در ایران محسوب می‌شود و تمام مستندات قانونی مربوط به خزانه‌داری و بانکداری دولت به این قانون ارجاع می‌شود.
اصل 53 قانون اساسی
پس از انقلاب اسلامی با توجه به اهمیت موضوع در اصل 53 قانون اساسی حساب واحد خزانه مورد توجه قرار گرفت. بر اساس این اصل «کلیه دریافت‌های دولت در حسابهای خزانه‌داری کل متمرکز می‌شود و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می‌گیرد». نایب‌رئیس مجلس بررسی نهایی قانون اساسی درخصوص فلسفه تصویب و اساسی‌سازی اصل مذکور در جلسه می‌گوید: «علت این اصل این است که درآمد نفت و بعضی از درآمدهای اقتصادی دیگر به حساب خزانه‌داری واریز نمی‌شده. این اصل به این منظور تهیه شده است که در آینده تمامی درآمدها یعنی اعم از مالیات یا درآمدهای ناشی از صنایع یا سرمایه‌گذاري‌‌های دیگری که دولت دارد باید یکجا به خزانه‌داری برود و کلیه پرداخت‌ها هم از آنجا تصویب شود».
قانون محاسبات عمومی مصوب 1266
ساختار فعلی نظام خزانه‌داری کشور مبتنی بر مفاد قانون محاسبات عمومی کشور است. بر اساس این قانون درآمدهای دولت در قالب حسابهای تمرکز وجوه عمومی، اختصاصی و سپرده نگهداری می‌شود. همچنین به موجب ماده 76 بانک مرکزی برای وزارتخانهها و مؤسسات دولتی و شرکتهای دولتی (به استثنای بانک‌ها و شرکتهای بیمه) و واحدهای تابعه آنها در مرکز و شهرستان‌ها از طرف خزانه یا نمایندگی خزانه در استان‌ها در بانک مرکزی یا سایر بانکهای دارای نمایندگی حساب باز می‌کند که اصطلاحا به آن حسابهای رابط می‌گویند. با توجه به اینکه بانک مرکزی خود از درون بانک ملی متولد شده بود و بخش مهمی از حسابهای دولتی در بانک ملی قرار داشت، بانک مرکزی برای ایفای نقش بانکداری دولت نیازی به تأسیس شعب در سراسر کشور نمی‌دید و شعب بانک ملی و سایر بانکهای عاملی که طبق قانون، بانک مرکزی برای انجام امور محوله به آنها نمایندگی میداد، این نیاز را برطرف می‌کردند. بنابراين تمامی وجوه دولتی دستگاهها در چند بانک عامل تعیین‌شده متمرکز بود.
برنامه چهارم توسعه
در برنامه چهارم سیاست‌های دولت و حاکمیت در راستای ایجاد فضای رقابتی میان بخش خصوصی و دولتی تأثیرات اساسی بر نحوه نگهداری وجوه نقد دولت گذاشت. براساس بند «د» ماده (10) قانون برنامه چهارم توسعه «در جهت ایجاد فضای رقابتی سالم و به دور از انحصار در سیستم بانکی کشور و به منظور اقتصادی‌کردن فعالیت بنگاه‌ها، مؤسسات و سازمان‌های دولتی و دیگر نهادهای عمومی و شهرداری‌ها، برای دریافت خدمات بانکی، بنگاه‌های مذکور مجازند بانک عامل را رأسا انتخاب کنند». آیین‌نامه‌های بانک مرکزی پیرو این تغییر سیاست، ساختار مدیریت وجوه نقد دولت را به‌طور اساسی دستخوش تغییر کرد.
بر اساس این قانون دستگاهها و بنگاه‌های دولتی می‌توانستند در بانکهای غیردولتی نیز افتتاح حساب کنند. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس (1394) با عنوان «آسیب‌شناسی نظام بانکی» در بخش ابعاد نگهداری حسابهای دولتی هدف قانون‌گذار از اعمال این ماده را جلوگیری از رانت ناشی از منابع مالی دولت نزد بانکهای خاص عنوان می‌کند. این گزارش با انتقاد از این رویکرد عنوان می‌کند که منطقی‌تر آن بود با جلوگیری از دسترسی کل بانک‌ها به وجوه دولت، علاوه بر رقابتی‌کردن فضا و جلوگیری از شکل‌گیری بستر فساد، فضای اقتصادی و بازارهای مالی را نیز از ضررهای ناشی از این موضوع دور نگه دارد.
برنامه پنجم توسعه
به دلیل ضعف بانک مرکزی در نظارت بر بانک‌ها به‌طور عام که در مورد حسابهای دولتی نیز برقرار بود، هرج‌ومرجی شدید در تعداد این حسابها و نحوه افتتاح آنها شکل گرفت و تسلط خزانه‌داری کل بر جریانات ورودی و خروجی دولت مخدوش شد. به همین دلیل دولت در برنامه پنجم توسعه سامان‌دادن به این وضع را در دستور کار خود قرار داد. بر اساس ماده 94 این برنامه «نحوه تعیین بانک عامل بنگاه‌ها، مؤسسات، شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی برای دریافت خدمات بانکی در چارچوب دستورالعملی است که به پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی، معاونت و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به تصویب شورای پول و اعتبار می‌رسد».
در سال 1391 پس از دو سال تأخیر دستورالعمل نگهداری انواع حساب برای وزارتخانهها، مؤسسات و شرکتهای دولتی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مصوب شد. بر اساس ماده (2) این دستورالعمل بانک مرکزی مسئول فراهم‌كردن زیرساخت‌ها و امکانات مورد نیاز برای بانکداری متمرکز شد. تمام دستگاه‌های مشمول موظف شدند کل منابع ارزی و ریالی خود را از طریق بانک مرکزی و در حسابهای بانک مرکزی افتتاح کنند. همچنین مؤسسات اعتباری را از افتتاح حساب برای مؤسسات مشمول منع کرد. در نهایت مواد (14) و (15) نیز برای متخلفان از قانون تنبیه در نظر گرفته است.
یک حرکت روبه‌جلوی دیگر در پیشبرد حساب واحد خزانه را می‌توان مصوبه ستاد مبارزه با مفاسد اقتصادی دانست. این مصوبه در سال 1393 بانک مرکزی را موظف به ایجاد و بهره‌برداری از منظومه 9گانه سامانه‌های اطلاعاتی نظام بانکی تا پایان همان سال کرد. براساس ماده (18) این مصوبه «نوین سامانه یکپارچه بانک مرکزی» با عنوان اختصاری نسیم بستر کلیه فرایندها و تراکنش‌های مربوط به حسابهای مذکور نظیر افتتاح حساب، دریافت، پرداخت، انتقال و مانده‌حساب قرار گرفت.
برنامه ششم توسعه
با تدقیق راه‌حل برای خروج از بحران در برنامه پنجم، پروژه حساب واحد خزانه به صورت شفاف در قانون احکام برنامه ششم توسعه و احکام دائمی برنامه‌های توسعه مطرح شد. بر اساس بند «ب» ماده (17) این برنامه «به‌منظور افزایش سرعت و کارایی گردش حسابهای درآمدی و هزینهای دولت، شفاف‌سازی و ایجاد امکان نظارت برخط، بر کلیه حسابهای دستگاه‌های اجرائی و کاهش اثرات منفی عملیات مالی دولت بر نظام بانکی، تمامی حسابهای بانکی اعم از ریالی و ارزی برای وزارتخانهها، مؤسسات، شرکت‌ها، سازمان‌ها، دانشگاه‌های دولتی و اعتبارات دولتی نهادهای عمومی غیردولتی، صرفا از طریق خزانه‌داری کل کشور و نزد بانک مرکزی افتتاح می‌شود. دستگاه‌های یادشده موظف‌اند کلیه دریافت‌ها و پرداخت‌های خود را فقط از طریق حسابهای افتتاح‌شده نزد بانک مرکزی انجام دهند».
این قانون سرمنشأ تحولات مهمی در ساختار خزانه‌داری کشور و گامی در جهت مدرن‌سازی مدیریت وجوه نقد و بدهی دولت و به‌طور کلی نظام مالی دولت شده است. اگرچه وجود موانعی در مسیر اجرای این پروژه موجب کندی آن شده که احتمالا نیازمند رفع خلأهای قانونی و اراده جدی جهت هماهنگ‌سازی تمامی دستگاه‌های مشمول این قانون و نیز بانک مرکزی و خزانه کل است.
بودجه 97
در قانون بودجه سال 1397 چندین مرتبه به موضوع خزانه‌داری اشاره شده است. به‌عنوان مثال در بند (الف) تبصره (14) اشاراتی با فرض اجرائی‌شدن حساب واحد خزانه طرح شده است. بر اساس بند (الف) تبصره (14) و «در اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها مصوب 1388 و با هدف تحقق عدالت، کاهش فقر مطلق و توسعه بهداشت و سلامت مردم و همچنین معطوف‌کردن پرداخت یارانه نقدی به خانوارهای نیازمند و در اجرای ماده (39) قانون برنامه ششم توسعه کلیه درآمدهای هدفمندی یارانه‌ها مندرج در جدول ذکرشده در متن قانون به حساب سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها نزد خزانه‌داری کل کشور واریز و پس از تخصیص سازمان برنامه و بودجه کشور، مطابق جدول هزینه می‌گردد». همان‌طور که مشخص است، برای اجرای این تبصره دستگاه‌های مذکور بايد وجوه درآمدی خود را در حساب واحد خزانه متمرکز کنند.
استثنائات
در سال 1366 و در قانون محاسبات عمومی کشور بانک‌ها و بیمه‌ها از قید شمول تمرکز حسابها خارج شدند. قانون دیگری که به مستثنا‌شدن بخش بزرگی از شرکتهای توسعه مانند ایمیدرو منجر شد، ماده 3 «الحاق موادی به قانون تنظیم‌بخشی مقررات دولت (2)» در سال 1393 بود. بر اساس این ماده سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران، وزارت نفت از طریق شرکت دولتی تابعه ذی‌ربط و شرکت شهرک‌های کشاورزی از تمرکز حساب‌هایشان در بانک مرکزی مستثنا شدند.
در نهایت به‌عنوان آخرین استثنا در ماده یک احکام دائمی دانشگاهها و مراکز پژوهشی از مجموعه قوانین محاسبات عمومی کشور، خدمات عمومی و... مستثنا شدند. بر این اساس دانشگاهها از شمول حساب خزانه واحد نیز مستثنا می‌شوند. با این حال در قانون برنامه ششم دانشگاهها مشمول تمرکز حساب‌هایشان نزد بانک مرکزی می‌شوند. بر این اساس در حال حاضر بودجه دولت به دانشگاهها از طریق حساب واحد خزانه پرداخت می‌شود، اما درآمدهای آنان در اختیار خودشان است.
همچنین براساس تبصره 2 ماده 20 همین قانون که به نیروهای مسلح اجازه داده می‌شود با هماهنگی ستاد مشترک نیروهای مسلح بانک عامل خود را رأسا انتخاب کنند، این نیروها خود را مستثنا از تمرکز وجوه خود در حساب واحد خزانه قلمداد می‌کنند.
با گذشت بیش از هشت سال از برنامه پنجم و طرح موضوع حساب واحد خزانه، هنوز این پروژه راهي طولانی تا تکمیل‌شدن دارد. هرچند در گذر این طرح 250 هزار حساب دولتی به حدود 57 هزار حساب تقلیل پیدا کرده، اما همچنان مسیر پرفرازونشیبی در پیش دارد. اکثر حسابهای متمرکزشده هزینهای بوده و حسابهای درآمدی دستگاهها همچنان در بانکهای عامل پراکنده هستند. حتی دستگاه‌های زیرمجموعه وزارت امور اقتصاد و دارایی نظير گمرک و مالیات درآمدهای خود را در خزانه متمرکز نکرده‌اند!
در نهایت اگر طرح حساب واحد خزانه می‌خواهد یک طرح موفق باشد، پس از تکمیل انتقال حسابهای دستگاه‌های دولتی به حساب واحد خزانه باید گامی فراتر نهاده و تمام ساختارهای حاکمیتی که خدمات عمومی ارائه می‌دهند زیر چتر حساب واحد خزانه قرار گيرند. شهرداری‌ها، بنیادهای مختلف، صندوق‌ها و... از جمله این موارد هستند.