سازه‌های ذهنی کوته‌نگر و خلأ نگرش بلندمدت
علی جعفری‌شهرستانی.معاون مدیرکل ارزیابی عملکرد
حدود 40 درصد از بودجه 18.8 هزار میلیارد تومانی شهرداری تهران در سال 1398 به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای اختصاص یافته است. این حجم بالای بودجه عمرانی، عملا شهرداری تهران را به سازمانی پروژه‌محور بدل كرده به‌گونه‌ای که در حال حاضر بخش قابل توجهی از پتانسیل تمامی ارکان سازمانی از جمله مناطق، نواحی و عموم سازمان‌ها و شرکت‌ها صرف ساخت‌وسازهای عمرانی می‌شود.
از منظر اقتصاد سیاسی، رونق نفتی سال‌های دهه 1380 و ظهور بیماری هلندی که رونق بخش مسکن و ساختمان را در پی داشت، عامل اصلی رشد بودجه شهرداری تهران بوده است به‌گونه‌ای که بودجه این سازمان از 1.4 هزار میلیارد تومان در سال 1384 به بیش از 15.8 هزار میلیارد تومان در سال 1393 (حدود 11 برابر) افزایش یافت. این در حالی است که شاخص قیمت مصرف‌کننده در این دوران حدودا پنج برابر شده که به معنی افزایش حدودا دوبرابری بودجه حقیقی شهرداری تهران است. بدیهی است که با توجه به وابستگی بیش از 75درصدی درآمدهای شهری به حوزه ساختمان، این حجم از درآمدها عمدتا از محل گسترش چشمگیر پایه‌های درآمدی ناپایدار حاصل شده است. رونق بخش ساختمان در دوره یادشده تا حدی بوده که در سال‌های مذکور، منابع درآمدی بودجه عموما بیش از سقف مصوب تحقق یافته است.
وفور درآمدهای حاصل از بخش ساختمان در این دوران، گسترش حجم فعالیت‌های عمرانی مدیریت شهری را به دنبال داشت و سازه ذهنی حاکم بر مدیریت و برنامه‌ریزی شهری را با مسئله «کوته‌نگری» مواجه كرد؛ در این چارچوب، وفور درآمدها، به‌طور خاص در حوزه عمرانی، سازمان را با احساس بی‌نیازی به امکان‌سنجی، نیازسنجی، اولویت‌بندی و حتی کنترل دقیق پروژه‌های عمرانی مواجه می‌كند. بنابراين تعداد و حجم مالی پروژه‌های عمرانی به‌سرعت افزایش یافته و شهر تبدیل به یک کارگاه عمرانی بزرگ می‌شود. این رشد بی‌ضابطه هزینه‌ها، البته در دوران رکود درآمدها تبدیل به باری مضاعف بر دوش سازمان خواهد شد؛ بر اساس گزارش سند تحویل و تحول شهرداری تهران، در شهریورماه 1396 پروژه‌های عمرانی شهرداری تهران به‌طور متوسط 36 درصد پیشرفت فیزیکی و 25 درصد پیشرفت ریالی داشته‌اند و بر اساس برآورد صورت‌گرفته برای تکمیل آنها به 34 هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز بوده است.
رکود بخش ساختمان و تعمیق آن در چند سال اخیر، کانال اصلی تحمیل فشار بر بودجه شهرداری تهران بوده است به‌گونه‌ای که اگرچه بودجه اسمی سازمان در فاصله سال‌های 1394 تا 1397 تقریبا ثابت مانده اما با توجه به رشد شاخص بهای مصرف‌کننده، درواقع بودجه حقیقی شهرداری تهران، انقباضی بوده است. همچنین با رکود ساخت‌وساز از منظر منابع بودجه‌ای نیز با توجه به کاهش درآمدهای واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، سهم استقراض در تأمین مالی بودجه افزایش یافته است.
برآیند این وضعیت، 52.1 هزار میلیارد تومان بدهی قطعی ثبت‌شده و ثبت شهرداری تهران است؛ بر مبنای سند تحویل و تحول، این سازمان تا پایان شهریورماه 1396 بالغ بر 29هزارو 510 میلیارد تومان بدهی قطعی ثبت‌شده دارد که حدود 65 درصد آن مربوط به اصل، سود و جرائم تسهیلات بانکی (19.065 میلیارد تومان)، حدود 20 درصد آن مربوط به مناطق 22گانه (5.920 میلیارد تومان)، حدود هشت درصد آن مربوط به سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه بابت موافقت‌نامه‌های منعقده (2.342 میلیارد تومان)، چهار درصد آن (1.183 میلیارد تومان) مربوط به توافقات داخلی و امور نهادها- سازمان املاک و بالغ بر سه درصد آن (1.000 میلیارد تومان) مربوط به اوراق مشارکت منتشرشده در پایان سال 1394 است. علاوه‌بر این مبالغ قطعی ثبت‌شده در دفاتر، دیون و بدهی‌های دیگری از جمله 3.664 هزار میلیارد تومان مربوط به مانده‌تعهدات سازمان‌های وابسته و شرکت‌های تابعه شهرداری تهران که خارج از موافقت‌نامه‌های بودجه‌ای منعقده ایجاد شده است، 6.949 هزار میلیارد تومان بدهی‌های ناشی از انجام توافقات (اعم از املاک و...) با سایر سازمان‌ها و نهادها که در صورت‌های مالی شهرداری تهران انعکاس نیافته و همچنین
مبلغ 3.4 هزار میلیارد تومان مربوط به دعاوی مطروحه اشخاص حقیقی و حقوقی در محاکم و مراجع قضائی که منجر به صدور حکم قطعی علیه شهرداری تهران شده را نیز باید در ردیف دیون و بدهی‌های قطعی شهرداری تهران به شمار آورد که مجموعا حدود 14 هزار میلیارد تومان است.
در رابطه با دیون احتمالی و برآوردی نیز باید به دیون تعداد قابل توجهی پروژه فاقد اعتبار مصوب اشاره كرد که اگرچه بدون عقد قرارداد بوده اما برای شهرداری تهران تعهد ایجاد کرده است. بررسی‌های اولیه میزان این تعهدات را حداقل حدود دو هزار میلیارد تومان برآورد کرده که به همراه 6.600 هزار میلیارد تومان (دعاوی مطروحه علیه شهرداری که رأی قطعی آنان تاکنون صادر نشده) مجموعا برابر با 8.600 میلیارد تومان دیون احتمالی و برآوردی شهرداری تهران است.
در این شرایط، تأمین اعتبار مورد نیاز اتمام پروژه‌های عمرانی دشوار بوده و به یکی از بزرگ‌ترین چالش‌های سازمان بدل خواهد شد.
بررسی‌های صورت‌گرفته حاکی از این است که عموم پروژه‌های اجراشده در سال‌های قبل، فاقد گزارشات امکان‌سنجی (feasibility study) است. این در حالی است که در علم مدیریت پروژه برای بررسی امکان اجرای هر پروژه نیاز به تهیه یک مطالعه امکان‌سنجی شامل سه بخش مطالعه ضرورت و نیازهای تعریف پروژه، توجیه‌پذیری فنی و تجزیه و تحلیل مالی است؛ مسئله‌ای که در اسناد موافقت‌نامه‌ای پروژه‌های شهری همواره مغفول مانده و بنابراين بررسی دقیق فنی و مالی پروژه‌ها را از منظر شاخص‌هایی مانند ارزش حال پروژه (Present Value)، نرخ بازدهی داخلی (Internal Rate of Return)، طول دوره ساخت و بهره‌برداری، نحوه تأمین مالی (انواع شیوه‌های مشارکت عمومی-خصوصی، فاینانس و...)، سرمایه در گردش مورد نیاز و حتی کاربری آن را عملا امکان‌ناپذیر کرده است.
یکی از مهم‌ترین نواقص موجود در سطح مناطق برای نیازسنجی احداث پروژه‌ها به‌ویژه پروژه‌های فرهنگی، ورزشی و فراغتی، نبود اطلاعات مورد نیاز از وضعیت کلیه سرانه‌های خدماتی است. شاخص‌های فعلی سرانه‌های خدماتی مناطق تنها دربردارنده اطلاعات اماکن متعلق به شهرداری تهران هستند و داده‌های مربوط به اماکن سایر دستگاه‌ها و بخش خصوصی را دربر نمی‌گیرند. این نقص باعث شده است نیازسنجی پروژه‌ها بر مبنای نیاز واقعی شهروندان منطقه صورت نپذیرد و عارضه عدم توازن سرانه‌ها در سطح مناطق با وجود پروژه‌های اجراشده، التیام نیابد.
لازم به ذکر است در حال حاضر تنها سند بالادستی هر پروژه، موافقت‌نامه‌ای است که توسط اداره کل برنامه و بودجه شهرداری تهران تنظیم می‌شود و برآوردی از بودجه مورد نیاز سال پروژه بر اساس تجربه (و نه روش علمی) بدون هیچ‌گونه پیوندی با مبنای اولیه و امکان‌سنجی اجرای پروژه در آن مندرج می‌شود و پیشرفت فیزیکی و ریالی نیز بر اساس همین برآورد تجربی در سامانه کنترل پروژه ثبت و ضبط می‌شود.
انجام‌ندادن مطالعات امکان‌سنجی در زمان تعریف پروژه‌ها، اجرای طرح‌ها را با مشکلات و موانع متعددی مواجه كرده که موجب توقف یا کندی روند پیشرفت پروژه شده است. بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد که این مشکلات بیشتر در پنج حوزه:
1. مالی (کسری اعتبار، مشکل تأمین اعتبار غیرنقدی، کمبود نقدینگی، تغییر در اولویت اجرا) 2. زمین (تأمین زمین، معارض ملکی)، 3. طراحی و برنامه‌ریزی (بررسی مجدد طرح، تغییر نقشه و مشخصات، تغییر کاربری)، 4) پیمانکار (عدم استقبال پیمانکاران، تغییر پیمانکار، مطالبات پیمانکار، ضعف پیمانکار، نداشتن قرارداد) و 5. اجرا (سختی کار، تغییر مدیریت، تغییر واحد اجرائی، ضعف دستگاه اجرائی) جای می‌گیرند.
در این میان، یکی از مهم‌ترین چالش‌های فعلی شهرداری تهران در حوزه مدیریت پروژه، انقطاع پیوند فنی میان نظام کنترل پروژه و نظام تأمین مالی، بودجه و نقدینگی است به‌گونه‌ای که تخصیص اعتبار و نقدینگی به پروژه‌ها بدون درنظرگرفتن اولویت‌بندی آنها و بیشتر بر اساس قدرت چانه‌زنی ذی‌نفعان پروژه صورت می‌گيرد؛ یعنی در این فرایند، روابط فردی و سازمانی و تشخیص‌های صلاحدیدی جایگزین ضوابط و مکانیسم‌های اصولی و شفاف‌شده است.
از آسیب‌های جدی این انقطاع میان نظام کنترل پروژه و تخصیص منابع، عدم امکان نظارت اصولی بر اعتبار تخصیص‌یافته و هزینه قطعی است به‌گونه‌ای که اعتبار در نظر گرفته‌شده برای یک پروژه به مصارف غیرمرتبط از جمله پرداخت دستمزد سایر حوزه‌ها و... می‌رسد و عملا انحراف نظام فعلی تخصیص منابع را تشدید می‌کند. در واقع در شرایط فعلی، در بعضی موارد اعتبارات یک پروژه فقط برای آن پروژه خاص تعهد نشده و قراردادهای غیرمرتبط با پروژه از سرجمع اعتبارات آن تعهد می‌شود.
شایان ذکر است در همین چارچوب، چالش جدی و اساسی دیگر در سالیان گذشته، اجرای برخی پروژه‌ها بدون داشتن اعتبار ابلاغی و تخصیصی و بعضا تأمین آن از محل اعتبارات سایر پروژه‌ها و تبدیل آن به روالی ناصواب، غیرشفاف و غیرقابل بررسی و نظارت در ساختار نظام کنترل پروژه شهرداری تهران بوده است.
از جمله عوارض سازوکارهای فعلی تعریف پروژه‌های شهری (نبود نظام و ضوابط مشخص در تعریف پروژه)، تعریف پروژه‌های غیرضروری و حتی خارج از حیطه وظایف ذاتی و عملکردی شهرداری تهران (اعتبارات کمک به احداث) است که سهم اعتبارات پروژه‌های این حوزه را به‌ویژه در نیمه نخست دهه 1390 بسیار افزایش داده بود. این رویه خود موجب شده برخی پروژه‌های اصلی، مهم و در حیطه وظایف مدیریت شهری متوقف بماند و پروژه‌های دارای اولویت کمتر ادامه یابد و در نتیجه طول دوره اتمام پروژه‌ها افزایش یابد.
جالب توجه است که نوع مشارکت شهرداری تهران در بسیاری از این پروژه‌های نامرتبط با وظایف ذاتی، فاقد کمترین دستاورد برای سازمان است به‌گونه‌ای که شهرداری تهران تنها سازنده و هزینهکننده پروژه بوده و در پایان، پروژه را بدون آنکه حتی در سیاست‌گذاری استفاده از آن به نفع شهروندان نقشی داشته باشد، به بهره‌بردار واگذار می‌کند.
از دیگر عوارض نبود نظام پدیدآوری پروژه‌ها در سالیان گذشته، تغییر کاربری برخی پروژه‌ها حین یا پس از اتمام پروژه است که خود به‌خوبی نشان‌دهنده عدم محاسبه و نیازسنجی دقیق در زمان تعریف پروژه بود و قطعا از این ناحیه منابع قابل توجهی از سازمان اتلاف شده که متأسفانه آماری از آن در دست نیست.
با توجه به تنگنای مالی و اعتباری شهرداری تهران، به نظر می‌رسد باید در رویه‌های موجود تعریف و اجرای پروژه بازنگری جدی صورت گيرد تا نظام تخصیص منابع عمرانی نیز از این رهگذر اصلاح شود. در این چارچوب، تدوین فرایند و قالب استاندارد و الزام‌آور گزارش امکان‌سنجی پروژه‌ها و نیز تدوین نظام اولویت‌بندی پروژه‌ها با استفاده از قابلیت‌های سامانه کنترل پروژه گام نخست خواهد بود که در برنامه پنج‌ساله سوم توسعه شهر تهران در قالب ماده 13 مورد تأکید قرار گرفته است.
حدود 40 درصد از بودجه 18.8 هزار میلیارد تومانی شهرداری تهران در سال 1398 به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای اختصاص یافته است. این حجم بالای بودجه عمرانی، عملا شهرداری تهران را به سازمانی پروژه‌محور بدل كرده به‌گونه‌ای که در حال حاضر بخش قابل توجهی از پتانسیل تمامی ارکان سازمانی از جمله مناطق، نواحی و عموم سازمان‌ها و شرکت‌ها صرف ساخت‌وسازهای عمرانی می‌شود.
از منظر اقتصاد سیاسی، رونق نفتی سال‌های دهه 1380 و ظهور بیماری هلندی که رونق بخش مسکن و ساختمان را در پی داشت، عامل اصلی رشد بودجه شهرداری تهران بوده است به‌گونه‌ای که بودجه این سازمان از 1.4 هزار میلیارد تومان در سال 1384 به بیش از 15.8 هزار میلیارد تومان در سال 1393 (حدود 11 برابر) افزایش یافت. این در حالی است که شاخص قیمت مصرف‌کننده در این دوران حدودا پنج برابر شده که به معنی افزایش حدودا دوبرابری بودجه حقیقی شهرداری تهران است. بدیهی است که با توجه به وابستگی بیش از 75درصدی درآمدهای شهری به حوزه ساختمان، این حجم از درآمدها عمدتا از محل گسترش چشمگیر پایه‌های درآمدی ناپایدار حاصل شده است. رونق بخش ساختمان در دوره یادشده تا حدی بوده که در سال‌های مذکور، منابع درآمدی بودجه عموما بیش از سقف مصوب تحقق یافته است.
وفور درآمدهای حاصل از بخش ساختمان در این دوران، گسترش حجم فعالیت‌های عمرانی مدیریت شهری را به دنبال داشت و سازه ذهنی حاکم بر مدیریت و برنامه‌ریزی شهری را با مسئله «کوته‌نگری» مواجه كرد؛ در این چارچوب، وفور درآمدها، به‌طور خاص در حوزه عمرانی، سازمان را با احساس بی‌نیازی به امکان‌سنجی، نیازسنجی، اولویت‌بندی و حتی کنترل دقیق پروژه‌های عمرانی مواجه می‌كند. بنابراين تعداد و حجم مالی پروژه‌های عمرانی به‌سرعت افزایش یافته و شهر تبدیل به یک کارگاه عمرانی بزرگ می‌شود. این رشد بی‌ضابطه هزینه‌ها، البته در دوران رکود درآمدها تبدیل به باری مضاعف بر دوش سازمان خواهد شد؛ بر اساس گزارش سند تحویل و تحول شهرداری تهران، در شهریورماه 1396 پروژه‌های عمرانی شهرداری تهران به‌طور متوسط 36 درصد پیشرفت فیزیکی و 25 درصد پیشرفت ریالی داشته‌اند و بر اساس برآورد صورت‌گرفته برای تکمیل آنها به 34 هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز بوده است.
رکود بخش ساختمان و تعمیق آن در چند سال اخیر، کانال اصلی تحمیل فشار بر بودجه شهرداری تهران بوده است به‌گونه‌ای که اگرچه بودجه اسمی سازمان در فاصله سال‌های 1394 تا 1397 تقریبا ثابت مانده اما با توجه به رشد شاخص بهای مصرف‌کننده، درواقع بودجه حقیقی شهرداری تهران، انقباضی بوده است. همچنین با رکود ساخت‌وساز از منظر منابع بودجه‌ای نیز با توجه به کاهش درآمدهای واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، سهم استقراض در تأمین مالی بودجه افزایش یافته است.
برآیند این وضعیت، 52.1 هزار میلیارد تومان بدهی قطعی ثبت‌شده و ثبت شهرداری تهران است؛ بر مبنای سند تحویل و تحول، این سازمان تا پایان شهریورماه 1396 بالغ بر 29هزارو 510 میلیارد تومان بدهی قطعی ثبت‌شده دارد که حدود 65 درصد آن مربوط به اصل، سود و جرائم تسهیلات بانکی (19.065 میلیارد تومان)، حدود 20 درصد آن مربوط به مناطق 22گانه (5.920 میلیارد تومان)، حدود هشت درصد آن مربوط به سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه بابت موافقت‌نامه‌های منعقده (2.342 میلیارد تومان)، چهار درصد آن (1.183 میلیارد تومان) مربوط به توافقات داخلی و امور نهادها- سازمان املاک و بالغ بر سه درصد آن (1.000 میلیارد تومان) مربوط به اوراق مشارکت منتشرشده در پایان سال 1394 است. علاوه‌بر این مبالغ قطعی ثبت‌شده در دفاتر، دیون و بدهی‌های دیگری از جمله 3.664 هزار میلیارد تومان مربوط به مانده‌تعهدات سازمان‌های وابسته و شرکت‌های تابعه شهرداری تهران که خارج از موافقت‌نامه‌های بودجه‌ای منعقده ایجاد شده است، 6.949 هزار میلیارد تومان بدهی‌های ناشی از انجام توافقات (اعم از املاک و...) با سایر سازمان‌ها و نهادها که در صورت‌های مالی شهرداری تهران انعکاس نیافته و همچنین
مبلغ 3.4 هزار میلیارد تومان مربوط به دعاوی مطروحه اشخاص حقیقی و حقوقی در محاکم و مراجع قضائی که منجر به صدور حکم قطعی علیه شهرداری تهران شده را نیز باید در ردیف دیون و بدهی‌های قطعی شهرداری تهران به شمار آورد که مجموعا حدود 14 هزار میلیارد تومان است.
در رابطه با دیون احتمالی و برآوردی نیز باید به دیون تعداد قابل توجهی پروژه فاقد اعتبار مصوب اشاره كرد که اگرچه بدون عقد قرارداد بوده اما برای شهرداری تهران تعهد ایجاد کرده است. بررسی‌های اولیه میزان این تعهدات را حداقل حدود دو هزار میلیارد تومان برآورد کرده که به همراه 6.600 هزار میلیارد تومان (دعاوی مطروحه علیه شهرداری که رأی قطعی آنان تاکنون صادر نشده) مجموعا برابر با 8.600 میلیارد تومان دیون احتمالی و برآوردی شهرداری تهران است.
در این شرایط، تأمین اعتبار مورد نیاز اتمام پروژه‌های عمرانی دشوار بوده و به یکی از بزرگ‌ترین چالش‌های سازمان بدل خواهد شد.
بررسی‌های صورت‌گرفته حاکی از این است که عموم پروژه‌های اجراشده در سال‌های قبل، فاقد گزارشات امکان‌سنجی (feasibility study) است. این در حالی است که در علم مدیریت پروژه برای بررسی امکان اجرای هر پروژه نیاز به تهیه یک مطالعه امکان‌سنجی شامل سه بخش مطالعه ضرورت و نیازهای تعریف پروژه، توجیه‌پذیری فنی و تجزیه و تحلیل مالی است؛ مسئله‌ای که در اسناد موافقت‌نامه‌ای پروژه‌های شهری همواره مغفول مانده و بنابراين بررسی دقیق فنی و مالی پروژه‌ها را از منظر شاخص‌هایی مانند ارزش حال پروژه (Present Value)، نرخ بازدهی داخلی (Internal Rate of Return)، طول دوره ساخت و بهره‌برداری، نحوه تأمین مالی (انواع شیوه‌های مشارکت عمومی-خصوصی، فاینانس و...)، سرمایه در گردش مورد نیاز و حتی کاربری آن را عملا امکان‌ناپذیر کرده است.
یکی از مهم‌ترین نواقص موجود در سطح مناطق برای نیازسنجی احداث پروژه‌ها به‌ویژه پروژه‌های فرهنگی، ورزشی و فراغتی، نبود اطلاعات مورد نیاز از وضعیت کلیه سرانه‌های خدماتی است. شاخص‌های فعلی سرانه‌های خدماتی مناطق تنها دربردارنده اطلاعات اماکن متعلق به شهرداری تهران هستند و داده‌های مربوط به اماکن سایر دستگاه‌ها و بخش خصوصی را دربر نمی‌گیرند. این نقص باعث شده است نیازسنجی پروژه‌ها بر مبنای نیاز واقعی شهروندان منطقه صورت نپذیرد و عارضه عدم توازن سرانه‌ها در سطح مناطق با وجود پروژه‌های اجراشده، التیام نیابد.
لازم به ذکر است در حال حاضر تنها سند بالادستی هر پروژه، موافقت‌نامه‌ای است که توسط اداره کل برنامه و بودجه شهرداری تهران تنظیم می‌شود و برآوردی از بودجه مورد نیاز سال پروژه بر اساس تجربه (و نه روش علمی) بدون هیچ‌گونه پیوندی با مبنای اولیه و امکان‌سنجی اجرای پروژه در آن مندرج می‌شود و پیشرفت فیزیکی و ریالی نیز بر اساس همین برآورد تجربی در سامانه کنترل پروژه ثبت و ضبط می‌شود.
انجام‌ندادن مطالعات امکان‌سنجی در زمان تعریف پروژه‌ها، اجرای طرح‌ها را با مشکلات و موانع متعددی مواجه كرده که موجب توقف یا کندی روند پیشرفت پروژه شده است. بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد که این مشکلات بیشتر در پنج حوزه:
1. مالی (کسری اعتبار، مشکل تأمین اعتبار غیرنقدی، کمبود نقدینگی، تغییر در اولویت اجرا) 2. زمین (تأمین زمین، معارض ملکی)، 3. طراحی و برنامه‌ریزی (بررسی مجدد طرح، تغییر نقشه و مشخصات، تغییر کاربری)، 4) پیمانکار (عدم استقبال پیمانکاران، تغییر پیمانکار، مطالبات پیمانکار، ضعف پیمانکار، نداشتن قرارداد) و 5. اجرا (سختی کار، تغییر مدیریت، تغییر واحد اجرائی، ضعف دستگاه اجرائی) جای می‌گیرند.
در این میان، یکی از مهم‌ترین چالش‌های فعلی شهرداری تهران در حوزه مدیریت پروژه، انقطاع پیوند فنی میان نظام کنترل پروژه و نظام تأمین مالی، بودجه و نقدینگی است به‌گونه‌ای که تخصیص اعتبار و نقدینگی به پروژه‌ها بدون درنظرگرفتن اولویت‌بندی آنها و بیشتر بر اساس قدرت چانه‌زنی ذی‌نفعان پروژه صورت می‌گيرد؛ یعنی در این فرایند، روابط فردی و سازمانی و تشخیص‌های صلاحدیدی جایگزین ضوابط و مکانیسم‌های اصولی و شفاف‌شده است.
از آسیب‌های جدی این انقطاع میان نظام کنترل پروژه و تخصیص منابع، عدم امکان نظارت اصولی بر اعتبار تخصیص‌یافته و هزینه قطعی است به‌گونه‌ای که اعتبار در نظر گرفته‌شده برای یک پروژه به مصارف غیرمرتبط از جمله پرداخت دستمزد سایر حوزه‌ها و... می‌رسد و عملا انحراف نظام فعلی تخصیص منابع را تشدید می‌کند. در واقع در شرایط فعلی، در بعضی موارد اعتبارات یک پروژه فقط برای آن پروژه خاص تعهد نشده و قراردادهای غیرمرتبط با پروژه از سرجمع اعتبارات آن تعهد می‌شود.
شایان ذکر است در همین چارچوب، چالش جدی و اساسی دیگر در سالیان گذشته، اجرای برخی پروژه‌ها بدون داشتن اعتبار ابلاغی و تخصیصی و بعضا تأمین آن از محل اعتبارات سایر پروژه‌ها و تبدیل آن به روالی ناصواب، غیرشفاف و غیرقابل بررسی و نظارت در ساختار نظام کنترل پروژه شهرداری تهران بوده است.
از جمله عوارض سازوکارهای فعلی تعریف پروژه‌های شهری (نبود نظام و ضوابط مشخص در تعریف پروژه)، تعریف پروژه‌های غیرضروری و حتی خارج از حیطه وظایف ذاتی و عملکردی شهرداری تهران (اعتبارات کمک به احداث) است که سهم اعتبارات پروژه‌های این حوزه را به‌ویژه در نیمه نخست دهه 1390 بسیار افزایش داده بود. این رویه خود موجب شده برخی پروژه‌های اصلی، مهم و در حیطه وظایف مدیریت شهری متوقف بماند و پروژه‌های دارای اولویت کمتر ادامه یابد و در نتیجه طول دوره اتمام پروژه‌ها افزایش یابد.
جالب توجه است که نوع مشارکت شهرداری تهران در بسیاری از این پروژه‌های نامرتبط با وظایف ذاتی، فاقد کمترین دستاورد برای سازمان است به‌گونه‌ای که شهرداری تهران تنها سازنده و هزینهکننده پروژه بوده و در پایان، پروژه را بدون آنکه حتی در سیاست‌گذاری استفاده از آن به نفع شهروندان نقشی داشته باشد، به بهره‌بردار واگذار می‌کند.
از دیگر عوارض نبود نظام پدیدآوری پروژه‌ها در سالیان گذشته، تغییر کاربری برخی پروژه‌ها حین یا پس از اتمام پروژه است که خود به‌خوبی نشان‌دهنده عدم محاسبه و نیازسنجی دقیق در زمان تعریف پروژه بود و قطعا از این ناحیه منابع قابل توجهی از سازمان اتلاف شده که متأسفانه آماری از آن در دست نیست.
با توجه به تنگنای مالی و اعتباری شهرداری تهران، به نظر می‌رسد باید در رویه‌های موجود تعریف و اجرای پروژه بازنگری جدی صورت گيرد تا نظام تخصیص منابع عمرانی نیز از این رهگذر اصلاح شود. در این چارچوب، تدوین فرایند و قالب استاندارد و الزام‌آور گزارش امکان‌سنجی پروژه‌ها و نیز تدوین نظام اولویت‌بندی پروژه‌ها با استفاده از قابلیت‌های سامانه کنترل پروژه گام نخست خواهد بود که در برنامه پنج‌ساله سوم توسعه شهر تهران در قالب ماده 13 مورد تأکید قرار گرفته است.