ناپایداری دیرپا
بهروز زنوز.استاد دانشگاه علامه طباطبایی
پایداری مالی شهرداریها مانند سایر هویتهای حقوقی، مستلزم وجود رابطه بلندمدت پایدار و باثبات بین مخارج و درآمدهای آن است. پایداری مالی شهرداری زمانی تحقق مییابد که بدهیهای شهرداری در سطحی باشد که بازپرداخت اصل و بهره آن در آینده با سهم قابل قبولی از درآمدهای سالانه آن امکانپذیر باشد. اشاره به سهم قابل قبول در اینجا به آن معنی است که شهرداری بتواند همزمان با بازپرداخت بدهیهای خود، درآمد کافی برای انجام وظایف جاری آن و تأمین مالی سرمایهگذاریهای مورد نیاز شهر از طریق مراجعه به بازارهای مالی داشته باشد.
درواقع زمانی که از پایداری مالی شهرداریها سخن به میان میآید، مانند هر مؤسسه دیگري به تأمین جریان منابع مالی (اعم از درآمدها و استقراض) به منظور تأمین مصارف مالی شهرداری (اعم از هزینهای، عمرانی و وجوه مورد نیاز برای بازپرداخت اصل و فرع بدهیها) در میانمدت و درازمدت توجه داریم.
واقعیت این است که شهرداریها معمولا نمیتوانند از محل درآمدهای جاری خود نسبت به تأمین مالی هزینههای عمرانی که فایدههای آن عاید نسلهای آتی میشود، اقدام کنند. ازاینرو با مراجعه به بازارهای مالی یا فروش اموال منقول و غیرمنقول خود، سرمایهگذاریهای عمرانی را تأمین مالی میکنند. اما باید توجه داشت که داراییهای شهرداری به صورت اموال منقول و غیرمنقول پایانپذیر است و بازارهای مالی برای اجتناب از ریسک نکول بدهیهای شهرداری رعایت ضوابط احتیاطی را از سوی شهرداری طلب میکنند و به این ترتیب انضباط مالی را برخلاف تمایل شهرداری به آن تحمیل میکنند.
شهرداری تهران با استفاده از قدرت خود در بانک شهر بهعنوان سهامدار اصلی آن بانک، در دهه 1380 و 1390، وامهای سهلالوصولی را از بانک مزبور دریافت کرده است. ضمنا شهرداری تهران از طریق فروش تراکم و تغییر کاربری اراضی شهری مازاد بر ضوابط طرح جامع و تفصیلی شهر تهران، درآمد درخورتوجهی را کسب کرده است. به این ترتیب شهرداری تهران قبل از شورای پنجم، از طریق روالهای قانونی و غیرقانونی توانسته است پرده ساتری بر ناپایداری مالی خود بکشد و اکنون شورای پنجم شهر و شهردار منتخب آن میراثدار این وضعیت نابسامان مالی شدهاند. کسری بودجه مزمن شهرداری تهران در سنوات گذشته مؤید ناپایداری مالی شهرداری تهران است. درواقع قدرمطلق کسری بودجه شهرداری تهران در دوره 1395-1387 کموبیش بهطور پیوسته در حال افزایش بوده است (نمودار1).
مطابق استانداردهای مالی پذیرفتهشده، انتظار میرود کسری بودجه شهرداریها کمتر از پنج درصد باشد این در حالی است که میانگین کسری بودجه شهرداری تهران در دوره 1395-1387 حدود 22 درصد بوده است.
نکته در اینجاست که در همین مدت 26.3 درصد منابع بودجه شهرداری از طریق عدول از اجرای مقررات شهرسازی و ساختمانی و فروش مازاد تراکم و تغییر کاربری تأمین شده است. نظر به اینکه بر اثر رکود فعالیتهای ساختوساز در نیمه اول دهه 1390 و کاهش گنجایش ساختمانی شهر تهران، از اهمیت این منبع درآمدی کاسته شده است، تنگنای مالی شهرداری تهران در چند سال اخیر افزایش یافته است (نمودار2).
انباشتهشدن بدهیهای کلان شهرداری تهران، حاصل نبود نظارت مالی دولت و شورای شهر بر عملکرد مالی آن و بیانضباطی مالی مدیریت وقت شهرداری است. عملکرد شورای اسلامی شهر و شهرداری تهران در 12 سال دوره مدیریت شهردار سابق تهران، گویای آن است که فرهنگ دسترسی سهل به منابع مالی به هر قیمت بر رفتار شهرداری و شورای شهر حاکم بوده و هیچیک از آنها به پایداری مالی شهرداری در درازمدت اعتنایی نداشتهاند. همچنین باید توجه داشت که نظارت مالی دولت بر عملکرد شهرداری تهران در زمینه استقراض شهرداری اندک و غیرمؤثر بوده است. از سوی دیگر به واسطه عقبماندگی بازارهای مالی در کشور، اعمال انضباط مالی از طریق این بازارها بر شهرداریها نیز امکانپذیر
نبوده است.
خبر بد این است که انتظار میرود چشمانداز مالی شهرداری تهران در افق زمانی پنج سال آینده نامناسبتر شود. در اینجا صرفا به منظور نشاندادن ابعاد کمی مسئله، مصارف بودجه شهرداری تهران را به قیمت ثابت سال 1396 برآورد کردهایم (جدول 1). مبانی محاسبه این جدول به شرح زیر است:
1) هزینههای جاری شهرداری تهران ثابت و معادل بودجه مصوب سال 1396 در نظر گرفته شده است.
2) برای محاسبه هزینههای سرمایهای فرض شده است اولا: پروژههای نیمهتمام موجود با ارزش 350 هزار میلیارد ریال، در پنج سال به اتمام خواهند رسید. ثانیا شهرداری تهران موفق خواهد شد حدود 300 هزار میلیارد ریال منابع برای توسعه راهآهن شهری تهران تجهیز کند. ثالثا- در مدت پنج سال آینده، مبلغ ناچیزی صرف انجام سایر هزینههای عمرانی خواهد شد.
3) در آینده همهساله شهرداری تهران بخشی از بدهیهای 520 هزار میلیارد ریالی خود را پرداخت خواهد کرد. اما به دلیل درنظرگرفتن نرخ بهره 20درصدی برای وامها، ماندهبدهیهای موجود شهرداری تهران در پایان این دوره بیش از 470 هزار میلیارد ریال خواهد بود. شایان ذکر است که قطعا در این مدت شهرداری تهران ناگزیر خواهد شد دست به استقراض جدید بزند.
با وجود مفروضات خوشبینانه فوق، نیازهای مالی شهرداری تهران به قیمت ثابت سال 1396، فزاینده خواهد بود و از 179 هزار میلیارد ریال در ابتدای این دوره به حدود 355 هزار میلیارد ریال در پایان این دوره خواهد رسید (جدول 1) .
رشد مصارف شهرداری تهران به این میزان در وضعیتی رخ خواهد داد که تأمین مالی آن به دلایل زیر دشوار خواهد بود:
1- به دلیل خروج آمریکا از برجام، چشمانداز رشد اقتصادی کشور و شهر تهران و به تبع آن رشد پایههای مالیاتی و توان پرداخت شهروندان مطلوب نخواهد بود.
2- نرخ تورم دورقمی در این دوره باز خواهد گشت و بر اساس تجربه گذشته اثر خالص تورم بر منابع و مصارف شهرداری تهران موجب افزایش کسری بودجه آن خواهد بود.
3- وضعیت بازارهای مالی به دلیل استمرار بحران بانکی و نیز رجوع دولت برای استقراض از بازار بدهی، مطلوب نخواهد بود و تسهیلات و اوراق قرضه ارزانقیمت به سهولت در دسترس شهرداری تهران قرار نخواهد گرفت.
4- برخلاف سالهای گذشته در آینده فروش تراکم و تغییر کاربری خارج از ضوابط طرحهای جامع و تفصیلی با مقاومت شورایعالی شهرسازی و معماری و دولت مواجه خواهد شد. ضمنا به دلیل پرشدن ظرفیت تهران فروش تراکم در حجم و اندازه قبلی امکانپذیر نخواهد بود.
شورای شهر تهران برای پاسخگویی به نگرانیهای ناشی از فروش بیضابطه تراکم و تغییر کاربری، در مصوبه دی سال 1386 خود، آن دسته از درآمدهای شهرداری را که واجد صفات تداومپذیری، مطلوببودن و انعطافپذیری است، در شمار درآمدهای پایدار و بقیه را در شمار درآمدهای ناپایدار طبقهبندی کرد؛ اما نکته در اینجاست که مفهوم درآمد پایدار در ادبیات تخصصی جهان مورد استفاده نیست و آنچه حائز اهمیت است، پایداری مالی شهرداریها در درازمدت (با درنظرگرفتن منابع و مصارف شهرداریها) و رعایت اصول مالیه محلی در وضع عوارض و بهای خدمات شهری است.
دلخوشکردن به نتایج مصوبه درآمدهای پایدار، موجب غفلت از مسئله فروش بیضابطه مقررات شهرسازی در کلانشهر تهران شد و مدیریت وقت شهرداری تهران، تلاش نظامیافته و مستمری برای افزایش سهم درآمدهای پایدار در مجموع منابع درآمدی آن به عمل نیاورد. اگر افزایش سهمی نیز در درآمدهای پایدار شهرداری تهران اتفاق افتاده، مربوط به عوامل برونزا یعنی افزایش تدریجی نرخ مالیات بر ارزشافزوده و رکود فعالیتهای ساختمانی بخش خصوصی در کلانشهر تهران در دوره بعد از تشدید تحریمهای بینالمللی در چند سال اول دهه 1390 بوده است.
4- 7- کارایی پایین نظام تشخیص و وصول شهرداری
اداره کل تشخیص و وصول درآمد شهرداری تهران در پایان سال 1396، دارای 170 پست سازمانی بود و حدود 160 نفر پرسنل در آن شاغل بودهاند. این اداره در خدمت تشخیص و وصول عوارض شهرداری است. اما باید توجه داشت که:
عوارض متمرکز مانند عوارض فراوردههای نفتی و گاز توسط نهادهای ذیربط دولتی وصول میشود و سهم شهرداریها با وساطت وزارت کشور توزیع میشود.
مالیات ارزشافزوده توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی وصول و سهم شهرداری تهران توسط خزانهداری محاسبه و به حساب شهرداری واریز میشود.
ممیزی املاک توسط معاونت شهرسازی و معماری شهرداری صورت میگیرد.
محاسبه و صدور قبوض عوارض نوسازی برای واحدهای مسکونی و کسب و پیشه و نیز عوارض پسماند توسط سازمان فناوری اطلاعات شهرداری تهران انجام میشود. به این ترتیب اداره کل تشخیص و وصول درآمد، عاملیتی در شناسایی مؤدیان عوارض، برآورد و محاسبه عوارض متعلقه، صدور قبوض مربوطه و وصول عوارض ندارد.
به دلایل فوق به نظر میرسد وجود تشکیلات عریض و طویل و پرسنل فراوان در این اداره توجیه منطقی ندارد.
آمار دریافتشده از اداره اطلاعات و فناوری شهرداری تهران حاکی از آن است که در بازه زمانی 1395-1390 یعنی در شش سال درصد پرداخت قبوض صادره برای عوارض نوسازی واحدهای مسکونی در دامنه 28. 4 تا 34. 4 در نوسان بوده است (نمودار 3) و درصد پرداخت قبوض واحدهای کسب و پیشه بسیار کمتر از آن است (نمودار 4).
بدهی انباشته مؤدیان عوارض نوسازی واحدهای مسکونی به دلیل عدم پیگیری آن همواره چندین برابر پرداختی بدهی سال مربوطه است. در واقع شواهد موجود بیانگر آن است که اگر مالکان اراضی و املاک به دلیل نقل و انتقال ملک یا به دلایل قانونی دیگر از جمله انحصار وراثت نیازمند پرداخت عوارض ملک خود نباشند، آن را برای چندین سال به تعویق میاندازند.
وضعیت وصول عوارض پسماند نیز بهتر از عوارض نوسازی نیست. در بازه زمانی 1395-1390 درصد پرداخت قبوض عوارض پسماند در شهرداری تهران در دامنه 22.9 تا 33.45 در نوسان بوده است و روند رو به بهبودی در این زمینه مشاهده نمیشود (نمودار 5). پیداست مؤدیانی که پرداخت بدهی آنها بابت خدمات پسماند بر عهده تعویق افتاده است، اگر ناگزیر نشوند، تمایلی به پرداخت بدهی خود ندارند.
پایداری مالی شهرداریها مانند سایر هویتهای حقوقی، مستلزم وجود رابطه بلندمدت پایدار و باثبات بین مخارج و درآمدهای آن است. پایداری مالی شهرداری زمانی تحقق مییابد که بدهیهای شهرداری در سطحی باشد که بازپرداخت اصل و بهره آن در آینده با سهم قابل قبولی از درآمدهای سالانه آن امکانپذیر باشد. اشاره به سهم قابل قبول در اینجا به آن معنی است که شهرداری بتواند همزمان با بازپرداخت بدهیهای خود، درآمد کافی برای انجام وظایف جاری آن و تأمین مالی سرمایهگذاریهای مورد نیاز شهر از طریق مراجعه به بازارهای مالی داشته باشد.
درواقع زمانی که از پایداری مالی شهرداریها سخن به میان میآید، مانند هر مؤسسه دیگري به تأمین جریان منابع مالی (اعم از درآمدها و استقراض) به منظور تأمین مصارف مالی شهرداری (اعم از هزینهای، عمرانی و وجوه مورد نیاز برای بازپرداخت اصل و فرع بدهیها) در میانمدت و درازمدت توجه داریم.
واقعیت این است که شهرداریها معمولا نمیتوانند از محل درآمدهای جاری خود نسبت به تأمین مالی هزینههای عمرانی که فایدههای آن عاید نسلهای آتی میشود، اقدام کنند. ازاینرو با مراجعه به بازارهای مالی یا فروش اموال منقول و غیرمنقول خود، سرمایهگذاریهای عمرانی را تأمین مالی میکنند. اما باید توجه داشت که داراییهای شهرداری به صورت اموال منقول و غیرمنقول پایانپذیر است و بازارهای مالی برای اجتناب از ریسک نکول بدهیهای شهرداری رعایت ضوابط احتیاطی را از سوی شهرداری طلب میکنند و به این ترتیب انضباط مالی را برخلاف تمایل شهرداری به آن تحمیل میکنند.
شهرداری تهران با استفاده از قدرت خود در بانک شهر بهعنوان سهامدار اصلی آن بانک، در دهه 1380 و 1390، وامهای سهلالوصولی را از بانک مزبور دریافت کرده است. ضمنا شهرداری تهران از طریق فروش تراکم و تغییر کاربری اراضی شهری مازاد بر ضوابط طرح جامع و تفصیلی شهر تهران، درآمد درخورتوجهی را کسب کرده است. به این ترتیب شهرداری تهران قبل از شورای پنجم، از طریق روالهای قانونی و غیرقانونی توانسته است پرده ساتری بر ناپایداری مالی خود بکشد و اکنون شورای پنجم شهر و شهردار منتخب آن میراثدار این وضعیت نابسامان مالی شدهاند. کسری بودجه مزمن شهرداری تهران در سنوات گذشته مؤید ناپایداری مالی شهرداری تهران است. درواقع قدرمطلق کسری بودجه شهرداری تهران در دوره 1395-1387 کموبیش بهطور پیوسته در حال افزایش بوده است (نمودار1).
مطابق استانداردهای مالی پذیرفتهشده، انتظار میرود کسری بودجه شهرداریها کمتر از پنج درصد باشد این در حالی است که میانگین کسری بودجه شهرداری تهران در دوره 1395-1387 حدود 22 درصد بوده است.
نکته در اینجاست که در همین مدت 26.3 درصد منابع بودجه شهرداری از طریق عدول از اجرای مقررات شهرسازی و ساختمانی و فروش مازاد تراکم و تغییر کاربری تأمین شده است. نظر به اینکه بر اثر رکود فعالیتهای ساختوساز در نیمه اول دهه 1390 و کاهش گنجایش ساختمانی شهر تهران، از اهمیت این منبع درآمدی کاسته شده است، تنگنای مالی شهرداری تهران در چند سال اخیر افزایش یافته است (نمودار2).
انباشتهشدن بدهیهای کلان شهرداری تهران، حاصل نبود نظارت مالی دولت و شورای شهر بر عملکرد مالی آن و بیانضباطی مالی مدیریت وقت شهرداری است. عملکرد شورای اسلامی شهر و شهرداری تهران در 12 سال دوره مدیریت شهردار سابق تهران، گویای آن است که فرهنگ دسترسی سهل به منابع مالی به هر قیمت بر رفتار شهرداری و شورای شهر حاکم بوده و هیچیک از آنها به پایداری مالی شهرداری در درازمدت اعتنایی نداشتهاند. همچنین باید توجه داشت که نظارت مالی دولت بر عملکرد شهرداری تهران در زمینه استقراض شهرداری اندک و غیرمؤثر بوده است. از سوی دیگر به واسطه عقبماندگی بازارهای مالی در کشور، اعمال انضباط مالی از طریق این بازارها بر شهرداریها نیز امکانپذیر
نبوده است.
خبر بد این است که انتظار میرود چشمانداز مالی شهرداری تهران در افق زمانی پنج سال آینده نامناسبتر شود. در اینجا صرفا به منظور نشاندادن ابعاد کمی مسئله، مصارف بودجه شهرداری تهران را به قیمت ثابت سال 1396 برآورد کردهایم (جدول 1). مبانی محاسبه این جدول به شرح زیر است:
1) هزینههای جاری شهرداری تهران ثابت و معادل بودجه مصوب سال 1396 در نظر گرفته شده است.
2) برای محاسبه هزینههای سرمایهای فرض شده است اولا: پروژههای نیمهتمام موجود با ارزش 350 هزار میلیارد ریال، در پنج سال به اتمام خواهند رسید. ثانیا شهرداری تهران موفق خواهد شد حدود 300 هزار میلیارد ریال منابع برای توسعه راهآهن شهری تهران تجهیز کند. ثالثا- در مدت پنج سال آینده، مبلغ ناچیزی صرف انجام سایر هزینههای عمرانی خواهد شد.
3) در آینده همهساله شهرداری تهران بخشی از بدهیهای 520 هزار میلیارد ریالی خود را پرداخت خواهد کرد. اما به دلیل درنظرگرفتن نرخ بهره 20درصدی برای وامها، ماندهبدهیهای موجود شهرداری تهران در پایان این دوره بیش از 470 هزار میلیارد ریال خواهد بود. شایان ذکر است که قطعا در این مدت شهرداری تهران ناگزیر خواهد شد دست به استقراض جدید بزند.
با وجود مفروضات خوشبینانه فوق، نیازهای مالی شهرداری تهران به قیمت ثابت سال 1396، فزاینده خواهد بود و از 179 هزار میلیارد ریال در ابتدای این دوره به حدود 355 هزار میلیارد ریال در پایان این دوره خواهد رسید (جدول 1) .
رشد مصارف شهرداری تهران به این میزان در وضعیتی رخ خواهد داد که تأمین مالی آن به دلایل زیر دشوار خواهد بود:
1- به دلیل خروج آمریکا از برجام، چشمانداز رشد اقتصادی کشور و شهر تهران و به تبع آن رشد پایههای مالیاتی و توان پرداخت شهروندان مطلوب نخواهد بود.
2- نرخ تورم دورقمی در این دوره باز خواهد گشت و بر اساس تجربه گذشته اثر خالص تورم بر منابع و مصارف شهرداری تهران موجب افزایش کسری بودجه آن خواهد بود.
3- وضعیت بازارهای مالی به دلیل استمرار بحران بانکی و نیز رجوع دولت برای استقراض از بازار بدهی، مطلوب نخواهد بود و تسهیلات و اوراق قرضه ارزانقیمت به سهولت در دسترس شهرداری تهران قرار نخواهد گرفت.
4- برخلاف سالهای گذشته در آینده فروش تراکم و تغییر کاربری خارج از ضوابط طرحهای جامع و تفصیلی با مقاومت شورایعالی شهرسازی و معماری و دولت مواجه خواهد شد. ضمنا به دلیل پرشدن ظرفیت تهران فروش تراکم در حجم و اندازه قبلی امکانپذیر نخواهد بود.
شورای شهر تهران برای پاسخگویی به نگرانیهای ناشی از فروش بیضابطه تراکم و تغییر کاربری، در مصوبه دی سال 1386 خود، آن دسته از درآمدهای شهرداری را که واجد صفات تداومپذیری، مطلوببودن و انعطافپذیری است، در شمار درآمدهای پایدار و بقیه را در شمار درآمدهای ناپایدار طبقهبندی کرد؛ اما نکته در اینجاست که مفهوم درآمد پایدار در ادبیات تخصصی جهان مورد استفاده نیست و آنچه حائز اهمیت است، پایداری مالی شهرداریها در درازمدت (با درنظرگرفتن منابع و مصارف شهرداریها) و رعایت اصول مالیه محلی در وضع عوارض و بهای خدمات شهری است.
دلخوشکردن به نتایج مصوبه درآمدهای پایدار، موجب غفلت از مسئله فروش بیضابطه مقررات شهرسازی در کلانشهر تهران شد و مدیریت وقت شهرداری تهران، تلاش نظامیافته و مستمری برای افزایش سهم درآمدهای پایدار در مجموع منابع درآمدی آن به عمل نیاورد. اگر افزایش سهمی نیز در درآمدهای پایدار شهرداری تهران اتفاق افتاده، مربوط به عوامل برونزا یعنی افزایش تدریجی نرخ مالیات بر ارزشافزوده و رکود فعالیتهای ساختمانی بخش خصوصی در کلانشهر تهران در دوره بعد از تشدید تحریمهای بینالمللی در چند سال اول دهه 1390 بوده است.
4- 7- کارایی پایین نظام تشخیص و وصول شهرداری
اداره کل تشخیص و وصول درآمد شهرداری تهران در پایان سال 1396، دارای 170 پست سازمانی بود و حدود 160 نفر پرسنل در آن شاغل بودهاند. این اداره در خدمت تشخیص و وصول عوارض شهرداری است. اما باید توجه داشت که:
عوارض متمرکز مانند عوارض فراوردههای نفتی و گاز توسط نهادهای ذیربط دولتی وصول میشود و سهم شهرداریها با وساطت وزارت کشور توزیع میشود.
مالیات ارزشافزوده توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی وصول و سهم شهرداری تهران توسط خزانهداری محاسبه و به حساب شهرداری واریز میشود.
ممیزی املاک توسط معاونت شهرسازی و معماری شهرداری صورت میگیرد.
محاسبه و صدور قبوض عوارض نوسازی برای واحدهای مسکونی و کسب و پیشه و نیز عوارض پسماند توسط سازمان فناوری اطلاعات شهرداری تهران انجام میشود. به این ترتیب اداره کل تشخیص و وصول درآمد، عاملیتی در شناسایی مؤدیان عوارض، برآورد و محاسبه عوارض متعلقه، صدور قبوض مربوطه و وصول عوارض ندارد.
به دلایل فوق به نظر میرسد وجود تشکیلات عریض و طویل و پرسنل فراوان در این اداره توجیه منطقی ندارد.
آمار دریافتشده از اداره اطلاعات و فناوری شهرداری تهران حاکی از آن است که در بازه زمانی 1395-1390 یعنی در شش سال درصد پرداخت قبوض صادره برای عوارض نوسازی واحدهای مسکونی در دامنه 28. 4 تا 34. 4 در نوسان بوده است (نمودار 3) و درصد پرداخت قبوض واحدهای کسب و پیشه بسیار کمتر از آن است (نمودار 4).
بدهی انباشته مؤدیان عوارض نوسازی واحدهای مسکونی به دلیل عدم پیگیری آن همواره چندین برابر پرداختی بدهی سال مربوطه است. در واقع شواهد موجود بیانگر آن است که اگر مالکان اراضی و املاک به دلیل نقل و انتقال ملک یا به دلایل قانونی دیگر از جمله انحصار وراثت نیازمند پرداخت عوارض ملک خود نباشند، آن را برای چندین سال به تعویق میاندازند.
وضعیت وصول عوارض پسماند نیز بهتر از عوارض نوسازی نیست. در بازه زمانی 1395-1390 درصد پرداخت قبوض عوارض پسماند در شهرداری تهران در دامنه 22.9 تا 33.45 در نوسان بوده است و روند رو به بهبودی در این زمینه مشاهده نمیشود (نمودار 5). پیداست مؤدیانی که پرداخت بدهی آنها بابت خدمات پسماند بر عهده تعویق افتاده است، اگر ناگزیر نشوند، تمایلی به پرداخت بدهی خود ندارند.