ردپای مدیریت گذشته در ناپایداری مالی*
تجربه مدیریت 12ساله شهردار سابق تهران و شوراهای گذشته بیانگر وجود نارساییهای جدی در حکمرانی شهری است. برخی از مهمترین این نارساییها را در زیر بررسی شده است.
دنبالهروی از دولت در تعیین ارزش املاک به منظور وصول عوارض نوسازی
مالیات املاک بهترین مالیات محلی است که توسط شهرداریها قابل وصول است. به همین دلیل امروزه در اغلب کشورهای درحالتوسعه و پیشرفته جهان، مالیات املاک که در ایران عوارض نوسازی نام گرفته است، بخش بزرگی از درآمد شهرداریها را شامل میشود.
متأسفانه از نیمه دوم دهه 1370، ارزش معاملاتی املاک (موضوع قانون مالیاتهای مستقیم مصوب سال 1366) به جای ارزش منطقهای املاک، مبنای ارزشگذاری املاک برای محاسبه عوارض نوسازی قرار گرفت. اما سیاستهای وزارت امور اقتصادی و دارایی در زمینه محاسبه ارزش معاملاتی املاک به نحوی بوده که عملا در سال 1394 ارزش معاملاتی املاک حدود دو درصد ارزش بازاری آن شده است. همین وضع عامل اصلی در کاهش درآمدهای شهرداریها از محل عوارض نوسازی بوده است. اتخاذ این رویه از سوی دولت مغایر نص صریح قانون عوارض نوسازی است؛ اما شهرداری تهران و شورای اسلامی شهر تهران به آن اعتراضی نداشتهاند.
با توجه به لاینحلماندن موضوع ارزشگذاری زمین شهری و اعیانی آن به عنوان پایه محاسبه مالیات نقل و انتقال املاک و محاسبه عوارض نوسازی، قانونگذار در ماده 24 قانون مالیاتهای مستقیم (با اصلاحات 31/4/1394)، تعیین ارزش معاملاتی املاک بر عهده کمیسیون تقویم املاک است. کمیسیون مزبور موظف است ارزش معاملاتی موضوع این قانون را در سال اول معادل دو درصد میانگین قیمتهای روز منطقه با لحاظ ملاکهايي مانند قدمت، تراکم، نوع مصالح، نوع مالکیت، قیمت اراضی، کاربری اراضی و... تعیین کند. بر اساس این ماده قانونی، ارزش معاملاتی تعیینشده باید هر سال به میزان دو واحد درصد افزایش یابد تا زمانی که ارزش معاملاتی هر منطقه به 20 درصد میانگین قیمتهای روز املاک برسد.
ابهام در قیمتگذاری بهای خدمات شهری
در قیمتگذاری بهای خدمات شهرداری تهران و شرکتها و سازمانهای آن از قاعده معینی استفاده نمیشود. مطالعات ما در این زمینه گویای آن است که:
مطابق قوانین موجود باید یکسوم بهای تمامشده سفرهایی که با مترو و اتوبوس در شهر انجام میشود از محل فروش بلیت و سایر درآمدهای شرکتهای مربوطه تأمین شود و بقیه آن از سوی دولت و شهرداری به مقدار مساوی تأمین مالی شود. اما نکته در اینجاست که ظاهرا شرکت واحد اتوبوسرانی تهران و حومه برخلاف شرکت راهآهن شهری تهران و حومه هزینههای دفتری استهلاک را در این محاسبه منظور میکند. به این ترتیب وحدت رویه در محاسبه کمکها و بهای خدمات وجود ندارد.
چون قیمت تمامشده مدیریت پسماند واحدهای خانگی، تولیدی، تجاری، بیمارستانی، ساختمانی و... متفاوت است، انتظار میرود قیمتهای متفاوتی برای انواع پسماندها تعیین و از تولیدکنندگان آن دریافت شود. این در حالی است که در لوایح تقدیمی این سازمان به شورای اسلامی شهر تهران چنین تفکیکی وجود ندارد.
مسئله دیگر بیتوجهی به سطح کارایی فنی سازمانها و شرکتهای متولی ارائه خدمات است. برای مثال شرکت بهرهبرداری مترو در چند سال گذشته به استخدام بیرویه نیروی کار دست زده و سازمان مدیریت پسماند با وجود واگذاری بخش اعظم وظایف خود به صورت برونسپاری نیروی انسانی فراوانی را در استخدام دارد. شاید به همین دلیل است که هزینه جمعآوری، حمل و پردازش و دفن پسماند شهری در سال 1396 در شهر تهران 3341 میلیارد ریال برآورد شده که حدود 37 درصد هزینه خدمات شهری در تهران است. تحمیل هزینههای ناشی از عدم کارایی فنی شرکت بهرهبرداری مترو و سازمان پسماند به شهروندان و بودجه دولت و شهرداری هیچ محمل منطقی ندارد.
بخشی از خدمات سازمان مدیریت پسماند به صورت کالای عمومی و بخش دیگر آن به صورت کالای خصوصی است. مثلا تنظیف معابر در شمار خدمات عمومی است که باید مجاني در اختیار ساکنان شهر قرار گیرد. اما مدیریت پسماند تولیدشده در منازل، واحدهای تولیدی و تجاری و بیمارستانی در شمار خدمات خصوصی است که هزینه آن باید از تولیدکنندگان انواع پسماندها دریافت شود. اما در طبقهبندی بودجهای هزینهها و لوایح بهای خدمات پسماند این تمایزات به صورت صریح و آشکار مشاهده نمیشود.
پرداخت یارانه به بهای خدمات پسماند خانوارهایی که فاقد توان پرداخت کافیاند، ضرورت دارد. اما این موضوع در شهرداری تهران نادیده گرفته شده است.
از نحوه محاسبه قیمت تمامشده خدمات حفاری عرضی و طولی معابر و ترمیم آسفالت خیابانها اطلاعات دقیقی در دست نیست. در بودجه مصوب شهرداری تهران نیز هزینه خدمات ارائهشده به شرکتهای دولتی مسئول خدمات زیربنایی از هزینه خدمات ترمیم معابر بهطور اعم
تفکیک نمیشود.
کارایی اقتصادی اندک در تخصیص منابع کمیاب
کارایی اقتصادی به قیمت نهادهها، ستاندهها و ارجحیت مصرفکنندگان بستگی دارد. در اینجا هدف این است که با دراختیارداشتن منابع معین برای تولید کالاها و خدمات موردنیاز شهروندان، چنان ترکیبی از محصولات انتخاب شود که بالاترین سطح رفاه ممکن را برای آنان فراهم كند. اما شیوه عمل شهرداری تهران بیانگر بیتوجهی کامل به کارایی
اقتصادی است:
شهرداری تهران بر حسب صلاحدید سیاسی مدیران ارشد آن، اجرای برخی از پروژههای عمرانی و انجام برخی از وظایف خدمات شهری را بر عهده گرفته است که در شمار وظایف قانونی آن نیست. برای مثال میتوان از اداره فروشگاههای زنجیرهای شهروند، انتشار روزنامه همشهری و احداث مساجد و کمک به سفر مردم به عتبات عالیات نام برد.
شهرداری تهران همهساله میلیاردها تومان صرف اجرای پروژههای عمرانی میکند. اما مطالعات ما گویای آن است که سازمان فنی و عمرانی و سازمان حملونقل شهرداری تهران آگاهی از اصول اولیه ارزیابی هزینه-فایده پروژههای بخش عمومی محلی ندارند و به این ترتیب منابع کمیاب مالی صرف پروژههایی شده که لااقل همواره به بهبود رفاه شهروندان نینجامیده است یا پروژههایی که به اجرا درآمدهاند بر اساس کارایی هزینه انتخاب نشدهاند. برای مثال میتوان استدلال کرد که احداث برج میلاد ضرورت فنی برای تسهیل امور مخابراتی شهر نداشته و پروژه پل دوطبقه صدر لزوما بهترین گزینه برای حل مسائل ترافیکی آن محدوده نبوده است و طراحی آن نیز با فناوری روز سازگار نیست. همچنین شهرداری تهران در دوره 1395-1390 منابع عظیمی را صرف هوشمندسازی شهر تهران کرده است. اما اهداف این پروژه و پیامدهای رفاهی آن برای جامعه شهری و بهبود کارایی مدیریت شهری همچنان در هالهای از ابهام قرار دارد.
بدیهی است که بیتوجهی به کارایی اقتصادی پروژههای عمرانی و وظایف جاری شهرداری تهران موجب افزایش هزینهها، افزایش کسری بودجه و کاهش رفاه شهروندان
شده است.
کارایی فنی اندک در انجام وظایف جاری و اجرای پروژههای عمرانی
یکی از علل مضیقه مالی شهرداری تهران، عدم کارایی فنی شهرداری، شرکتها و سازمانهای وابسته به آن است. کارایی فنی در اقتصاد زمانی بهدست میآید که نتوان بدون افزایش مقدار نهادهها (نیروی کار، سرمایه، مواد و...) تولید را افزایش داد. در واقع کارایی فنی مربوط میشود به استفاده کامل از نیروی کار و ظرفیتهای تولید، مواد، مصالح و انرژی بهکاررفته در تولید و عدم اتلاف این منابع. شواهد فراوانی از عدم کارایی فنی در شهرداری تهران
در دست است:
استخدام پرسنل مازاد بر نیاز در شهرداری تهران و شرکت بهرهبرداری راهآهن شهری تهران و حومه، یکی از مصادیق بارز عدم کارایی فنی شهرداری و شرکتهای وابسته به آن است. به گفته نایبرئیس کمیسیون برنامه و بودجه شهرداری تهران 70 هزار نیروی استخدامی و 18 هزار پست سازمانی مصوب در شهرداری تهران وجود دارد. یعنی نیروی کار شهرداری بیش از سه برابر پستهای مصوب است. ضمنا به گفته وی چهار هزار کارمند بیکار حقوقبگیر در مترو وجود دارند (به نقل از سایت شورای اسلامی شهر تهران).
رواج روالهای اداری زمانبر و زائد در شهرداری تهران یکی دیگر از مصادیق عدم کارایی این مؤسسه است. برای مثال امروزه برای صدور پروانه ساختمانی در شهرداری تهران، به طور متوسط 9 ماه زمان لازم است.
تأخیر طولانی در اجرای پروژههای عمرانی شهرداری نیز یکی دیگر از مصادیق بارز عدم کارایی فنی در این مؤسسه به شمار میرود.
عدم کارایی فنی موجب افزایش هزینهها به ازای هر واحد محصول، افزایش کسری بودجه و کاهش رفاه شهروندان میشود.
معرفی هولوگرام و بودجه غیرنقدی
هرچند اداره کل برنامه و بودجه شهرداری تهران به طبقهبندی توصیهشده توسط سازمان شهرداریها و دهیاریها پایبند بوده است؛ اما ابداع بودجه غیرنقدی عملا عملکرد بودجه عمرانی شهرداری تهران را به فروش تراکم و تغییر کاربری گره زده و آثار خطرناکی در زمینه ایجاد ناپایداری مالی شهرداری تهران داشته است.
شهرداریهای مناطق برای آنکه بودجه غیرنقد را در اختیار خود نگه دارند و به حساب خزانه شهرداری واریز نکنند، پروژههایی را تعریف و به کارگزاران معرفی میکردند تا از این طریق پول به شهرداری منطقه برگردانده شود. با کمال شگفتی هیچ آمار دقیقی از اینکه به چه میزان و با چه مبالغی هولوگرام صادر شده یا اینکه اساسا شهر تا چند سال آینده پیشفروش شده، وجود ندارد.
شهرداری تهران به مفاد ماده 141 برنامه پنجساله دوم خود در زمینه ایجاد خزانه متمرکز بودجه غیرنقدی، عمل نکرده است. شهردار جدید تهران در واکنش به ابهامات و اشکالات مالی هولوگرام عوارض ساختمانی، از نیمه دوم سال 1397، صدور هرگونه هولوگرام جدید را ممنوع اعلام کرد و رسیدگی به وضعیت هولوگرامهای صادره قبلی را به کمیته خاصی که برای این منظور تشکیل شده، واگذار کرد.
عدم رعایت شفافیت و پاسخگویی در گزارشدهی مالی به دولت، شورای شهر و شهروندان تهران
به منظور سنجش واقعبینانه عملکرد مالی شهرداریها رعایت نکات معینی ضروری است. اما اطلاعات موجود گویای آن است که در این زمینه کاستیهای جدی وجود دارد:
رعایت استانداردهای حسابداری که به طور اخص برای شهرداریها تنظیم و به آنها ابلاغ شده باشد.
برقراری نظام حسابداری تعهدی در شهرداریها به جای روش حسابداری نقدی. در ادوار گذشته ادعا شده که روش حسابداری در شهرداری تهران از نقدی به تعهدی تغییر کرده است. اما برخی صاحبنظران در این مورد تردید دارند.
انتشار صورت بدهیهای شهرداری تهران شامل بدهی بانکی، ماندهبدهی اوراق مشارکت و تعهدات مالی شهرداری به اشخاص حقیقی و حقوقی در فواصل زمانی معین. شهرداری تهران هرگز صورتهای مالی شفافی را در زمینه ماندهبدهیهای خود منتشر نکرده است.
هرچند در قانون شهرداریها، سازوکار شفافی برای حسابرسی مستقل و بیرونی شهرداریها پیشبینی شده است، اما گزارش حسابرسان مستقل تنها میتواند دلایل انحرافات از بودجه را نشان دهد و کمتر ارزش تحلیلی دارد. در گذشته حسابرسی بیرونی در شهرداری متداول نبوده است. ضمنا گزارشهای تفریغ بودجه شهرداری تهران برای مدت مدیدی با تأخیر طولانی منتشر میشد. فقط در سالهای اخیر است که گزارش تفریغ بودجه شهرداری تهران بهموقع تهیه میشود. ضمنا با کمال شگفتی نتایج گزارشات تفریغ بودجه در شهرداری تهران همواره محرمانه تلقی میشود.
حسابرسی بیرونی شرکتها و سازمانهای وابسته به شهرداریها و انتشار صورتهای مالی آنها. در شهرداری تهران قطعا حسابرسی شرکتها و سازمانهای وابسته انجام میشود. اما نتایج آن برای اطلاع عموم
منتشر نمیشود.
در گذشته رسم معمول این بوده که در ماه آخر هر سال برای تظاهر به پایبندی شهرداری به بودجه مصوب، اصلاحیه بودجه با توجه به عملکرد شهرداری در طول سال تهیه و به تصویب شورای شهر رسانده میشد.
ضمنا گزارشات مدونی که مبتنی بر طبقهبندی روشن و قابل فهمی از عملکرد بودجه شهرداری تهران باشد، در معرض قضاوت عموم قرار نمیگیرد.
رعایت شفافیت در مناقصهها و مزایدهها برای اطمینان از صحت عمل شهرداری ضروری است. اما شفافیت در این مؤسسه کالای کمیابی است.
فروش اموال شهرداری تهران در فضای غیرشفاف
فروش اموال در فضای غیررقابتی و غیرشفاف به منظور پوشش کسری مزمن بودجه شهرداری تهران در سالهای اخیر اوج گرفته است. فروش برخی از املاک شهرداری با تخفیفهای ویژه به مدیران شهرداری، برخی از اعضای شورا و افراد ذینفوذ سیاسی در بحبوحه بحران مالی شهرداری تهران در سال 1395 موجب حیرت عموم مردم تهران شد.
واقعیت این است که مدیریت املاک شهرداری تهران با مشکلات عدیدهای همراه است:
اداره املاک شهرداری تهران با آنکه در مناطق شهرداری نیز پرسنل دارد، تاکنون فهرست کامل املاک شهرداری را شامل شماره ثبتی، اندازه زمین و ساختمان، نوع کاربری، نحوه استفاده کنونی و برآورد ارزش روز آن بهصورت آنلاین منتشر نکرده است.
برخی از املاک و ساختمانهای شهرداری بدون ارجاع به قوانین روشن مجانی در اختیار مدیران شهرداری و برخی از اعضای شورای شهر قرار میگرفته است.
در زمان فروش از طریق مزایده، روالهای اداری شفاف و منصفانه هرگز رعایت نشده است. از این رو احتمال سوء استفاده در این معاملات بسیار بالاست.
اداره املاک شهرداری تهران با اصول اولیه مدیریت املاک آشنایی ندارد و به همین دلیل نه در دوره شورای چهارم و نه در دوره اخیر برنامه مشخصی نیز برای اداره املاک شهرداری تهران نداشته و ندارد.
* برگرفته از گزارش «آسیبشناسی مالیه شهر تهران» ( سند شماره 8 از اسناد پشتیبان برنامه سوم توسعه شهر تهران)
تجربه مدیریت 12ساله شهردار سابق تهران و شوراهای گذشته بیانگر وجود نارساییهای جدی در حکمرانی شهری است. برخی از مهمترین این نارساییها را در زیر بررسی شده است.
دنبالهروی از دولت در تعیین ارزش املاک به منظور وصول عوارض نوسازی
مالیات املاک بهترین مالیات محلی است که توسط شهرداریها قابل وصول است. به همین دلیل امروزه در اغلب کشورهای درحالتوسعه و پیشرفته جهان، مالیات املاک که در ایران عوارض نوسازی نام گرفته است، بخش بزرگی از درآمد شهرداریها را شامل میشود.
متأسفانه از نیمه دوم دهه 1370، ارزش معاملاتی املاک (موضوع قانون مالیاتهای مستقیم مصوب سال 1366) به جای ارزش منطقهای املاک، مبنای ارزشگذاری املاک برای محاسبه عوارض نوسازی قرار گرفت. اما سیاستهای وزارت امور اقتصادی و دارایی در زمینه محاسبه ارزش معاملاتی املاک به نحوی بوده که عملا در سال 1394 ارزش معاملاتی املاک حدود دو درصد ارزش بازاری آن شده است. همین وضع عامل اصلی در کاهش درآمدهای شهرداریها از محل عوارض نوسازی بوده است. اتخاذ این رویه از سوی دولت مغایر نص صریح قانون عوارض نوسازی است؛ اما شهرداری تهران و شورای اسلامی شهر تهران به آن اعتراضی نداشتهاند.
با توجه به لاینحلماندن موضوع ارزشگذاری زمین شهری و اعیانی آن به عنوان پایه محاسبه مالیات نقل و انتقال املاک و محاسبه عوارض نوسازی، قانونگذار در ماده 24 قانون مالیاتهای مستقیم (با اصلاحات 31/4/1394)، تعیین ارزش معاملاتی املاک بر عهده کمیسیون تقویم املاک است. کمیسیون مزبور موظف است ارزش معاملاتی موضوع این قانون را در سال اول معادل دو درصد میانگین قیمتهای روز منطقه با لحاظ ملاکهايي مانند قدمت، تراکم، نوع مصالح، نوع مالکیت، قیمت اراضی، کاربری اراضی و... تعیین کند. بر اساس این ماده قانونی، ارزش معاملاتی تعیینشده باید هر سال به میزان دو واحد درصد افزایش یابد تا زمانی که ارزش معاملاتی هر منطقه به 20 درصد میانگین قیمتهای روز املاک برسد.
ابهام در قیمتگذاری بهای خدمات شهری
در قیمتگذاری بهای خدمات شهرداری تهران و شرکتها و سازمانهای آن از قاعده معینی استفاده نمیشود. مطالعات ما در این زمینه گویای آن است که:
مطابق قوانین موجود باید یکسوم بهای تمامشده سفرهایی که با مترو و اتوبوس در شهر انجام میشود از محل فروش بلیت و سایر درآمدهای شرکتهای مربوطه تأمین شود و بقیه آن از سوی دولت و شهرداری به مقدار مساوی تأمین مالی شود. اما نکته در اینجاست که ظاهرا شرکت واحد اتوبوسرانی تهران و حومه برخلاف شرکت راهآهن شهری تهران و حومه هزینههای دفتری استهلاک را در این محاسبه منظور میکند. به این ترتیب وحدت رویه در محاسبه کمکها و بهای خدمات وجود ندارد.
چون قیمت تمامشده مدیریت پسماند واحدهای خانگی، تولیدی، تجاری، بیمارستانی، ساختمانی و... متفاوت است، انتظار میرود قیمتهای متفاوتی برای انواع پسماندها تعیین و از تولیدکنندگان آن دریافت شود. این در حالی است که در لوایح تقدیمی این سازمان به شورای اسلامی شهر تهران چنین تفکیکی وجود ندارد.
مسئله دیگر بیتوجهی به سطح کارایی فنی سازمانها و شرکتهای متولی ارائه خدمات است. برای مثال شرکت بهرهبرداری مترو در چند سال گذشته به استخدام بیرویه نیروی کار دست زده و سازمان مدیریت پسماند با وجود واگذاری بخش اعظم وظایف خود به صورت برونسپاری نیروی انسانی فراوانی را در استخدام دارد. شاید به همین دلیل است که هزینه جمعآوری، حمل و پردازش و دفن پسماند شهری در سال 1396 در شهر تهران 3341 میلیارد ریال برآورد شده که حدود 37 درصد هزینه خدمات شهری در تهران است. تحمیل هزینههای ناشی از عدم کارایی فنی شرکت بهرهبرداری مترو و سازمان پسماند به شهروندان و بودجه دولت و شهرداری هیچ محمل منطقی ندارد.
بخشی از خدمات سازمان مدیریت پسماند به صورت کالای عمومی و بخش دیگر آن به صورت کالای خصوصی است. مثلا تنظیف معابر در شمار خدمات عمومی است که باید مجاني در اختیار ساکنان شهر قرار گیرد. اما مدیریت پسماند تولیدشده در منازل، واحدهای تولیدی و تجاری و بیمارستانی در شمار خدمات خصوصی است که هزینه آن باید از تولیدکنندگان انواع پسماندها دریافت شود. اما در طبقهبندی بودجهای هزینهها و لوایح بهای خدمات پسماند این تمایزات به صورت صریح و آشکار مشاهده نمیشود.
پرداخت یارانه به بهای خدمات پسماند خانوارهایی که فاقد توان پرداخت کافیاند، ضرورت دارد. اما این موضوع در شهرداری تهران نادیده گرفته شده است.
از نحوه محاسبه قیمت تمامشده خدمات حفاری عرضی و طولی معابر و ترمیم آسفالت خیابانها اطلاعات دقیقی در دست نیست. در بودجه مصوب شهرداری تهران نیز هزینه خدمات ارائهشده به شرکتهای دولتی مسئول خدمات زیربنایی از هزینه خدمات ترمیم معابر بهطور اعم
تفکیک نمیشود.
کارایی اقتصادی اندک در تخصیص منابع کمیاب
کارایی اقتصادی به قیمت نهادهها، ستاندهها و ارجحیت مصرفکنندگان بستگی دارد. در اینجا هدف این است که با دراختیارداشتن منابع معین برای تولید کالاها و خدمات موردنیاز شهروندان، چنان ترکیبی از محصولات انتخاب شود که بالاترین سطح رفاه ممکن را برای آنان فراهم كند. اما شیوه عمل شهرداری تهران بیانگر بیتوجهی کامل به کارایی
اقتصادی است:
شهرداری تهران بر حسب صلاحدید سیاسی مدیران ارشد آن، اجرای برخی از پروژههای عمرانی و انجام برخی از وظایف خدمات شهری را بر عهده گرفته است که در شمار وظایف قانونی آن نیست. برای مثال میتوان از اداره فروشگاههای زنجیرهای شهروند، انتشار روزنامه همشهری و احداث مساجد و کمک به سفر مردم به عتبات عالیات نام برد.
شهرداری تهران همهساله میلیاردها تومان صرف اجرای پروژههای عمرانی میکند. اما مطالعات ما گویای آن است که سازمان فنی و عمرانی و سازمان حملونقل شهرداری تهران آگاهی از اصول اولیه ارزیابی هزینه-فایده پروژههای بخش عمومی محلی ندارند و به این ترتیب منابع کمیاب مالی صرف پروژههایی شده که لااقل همواره به بهبود رفاه شهروندان نینجامیده است یا پروژههایی که به اجرا درآمدهاند بر اساس کارایی هزینه انتخاب نشدهاند. برای مثال میتوان استدلال کرد که احداث برج میلاد ضرورت فنی برای تسهیل امور مخابراتی شهر نداشته و پروژه پل دوطبقه صدر لزوما بهترین گزینه برای حل مسائل ترافیکی آن محدوده نبوده است و طراحی آن نیز با فناوری روز سازگار نیست. همچنین شهرداری تهران در دوره 1395-1390 منابع عظیمی را صرف هوشمندسازی شهر تهران کرده است. اما اهداف این پروژه و پیامدهای رفاهی آن برای جامعه شهری و بهبود کارایی مدیریت شهری همچنان در هالهای از ابهام قرار دارد.
بدیهی است که بیتوجهی به کارایی اقتصادی پروژههای عمرانی و وظایف جاری شهرداری تهران موجب افزایش هزینهها، افزایش کسری بودجه و کاهش رفاه شهروندان
شده است.
کارایی فنی اندک در انجام وظایف جاری و اجرای پروژههای عمرانی
یکی از علل مضیقه مالی شهرداری تهران، عدم کارایی فنی شهرداری، شرکتها و سازمانهای وابسته به آن است. کارایی فنی در اقتصاد زمانی بهدست میآید که نتوان بدون افزایش مقدار نهادهها (نیروی کار، سرمایه، مواد و...) تولید را افزایش داد. در واقع کارایی فنی مربوط میشود به استفاده کامل از نیروی کار و ظرفیتهای تولید، مواد، مصالح و انرژی بهکاررفته در تولید و عدم اتلاف این منابع. شواهد فراوانی از عدم کارایی فنی در شهرداری تهران
در دست است:
استخدام پرسنل مازاد بر نیاز در شهرداری تهران و شرکت بهرهبرداری راهآهن شهری تهران و حومه، یکی از مصادیق بارز عدم کارایی فنی شهرداری و شرکتهای وابسته به آن است. به گفته نایبرئیس کمیسیون برنامه و بودجه شهرداری تهران 70 هزار نیروی استخدامی و 18 هزار پست سازمانی مصوب در شهرداری تهران وجود دارد. یعنی نیروی کار شهرداری بیش از سه برابر پستهای مصوب است. ضمنا به گفته وی چهار هزار کارمند بیکار حقوقبگیر در مترو وجود دارند (به نقل از سایت شورای اسلامی شهر تهران).
رواج روالهای اداری زمانبر و زائد در شهرداری تهران یکی دیگر از مصادیق عدم کارایی این مؤسسه است. برای مثال امروزه برای صدور پروانه ساختمانی در شهرداری تهران، به طور متوسط 9 ماه زمان لازم است.
تأخیر طولانی در اجرای پروژههای عمرانی شهرداری نیز یکی دیگر از مصادیق بارز عدم کارایی فنی در این مؤسسه به شمار میرود.
عدم کارایی فنی موجب افزایش هزینهها به ازای هر واحد محصول، افزایش کسری بودجه و کاهش رفاه شهروندان میشود.
معرفی هولوگرام و بودجه غیرنقدی
هرچند اداره کل برنامه و بودجه شهرداری تهران به طبقهبندی توصیهشده توسط سازمان شهرداریها و دهیاریها پایبند بوده است؛ اما ابداع بودجه غیرنقدی عملا عملکرد بودجه عمرانی شهرداری تهران را به فروش تراکم و تغییر کاربری گره زده و آثار خطرناکی در زمینه ایجاد ناپایداری مالی شهرداری تهران داشته است.
شهرداریهای مناطق برای آنکه بودجه غیرنقد را در اختیار خود نگه دارند و به حساب خزانه شهرداری واریز نکنند، پروژههایی را تعریف و به کارگزاران معرفی میکردند تا از این طریق پول به شهرداری منطقه برگردانده شود. با کمال شگفتی هیچ آمار دقیقی از اینکه به چه میزان و با چه مبالغی هولوگرام صادر شده یا اینکه اساسا شهر تا چند سال آینده پیشفروش شده، وجود ندارد.
شهرداری تهران به مفاد ماده 141 برنامه پنجساله دوم خود در زمینه ایجاد خزانه متمرکز بودجه غیرنقدی، عمل نکرده است. شهردار جدید تهران در واکنش به ابهامات و اشکالات مالی هولوگرام عوارض ساختمانی، از نیمه دوم سال 1397، صدور هرگونه هولوگرام جدید را ممنوع اعلام کرد و رسیدگی به وضعیت هولوگرامهای صادره قبلی را به کمیته خاصی که برای این منظور تشکیل شده، واگذار کرد.
عدم رعایت شفافیت و پاسخگویی در گزارشدهی مالی به دولت، شورای شهر و شهروندان تهران
به منظور سنجش واقعبینانه عملکرد مالی شهرداریها رعایت نکات معینی ضروری است. اما اطلاعات موجود گویای آن است که در این زمینه کاستیهای جدی وجود دارد:
رعایت استانداردهای حسابداری که به طور اخص برای شهرداریها تنظیم و به آنها ابلاغ شده باشد.
برقراری نظام حسابداری تعهدی در شهرداریها به جای روش حسابداری نقدی. در ادوار گذشته ادعا شده که روش حسابداری در شهرداری تهران از نقدی به تعهدی تغییر کرده است. اما برخی صاحبنظران در این مورد تردید دارند.
انتشار صورت بدهیهای شهرداری تهران شامل بدهی بانکی، ماندهبدهی اوراق مشارکت و تعهدات مالی شهرداری به اشخاص حقیقی و حقوقی در فواصل زمانی معین. شهرداری تهران هرگز صورتهای مالی شفافی را در زمینه ماندهبدهیهای خود منتشر نکرده است.
هرچند در قانون شهرداریها، سازوکار شفافی برای حسابرسی مستقل و بیرونی شهرداریها پیشبینی شده است، اما گزارش حسابرسان مستقل تنها میتواند دلایل انحرافات از بودجه را نشان دهد و کمتر ارزش تحلیلی دارد. در گذشته حسابرسی بیرونی در شهرداری متداول نبوده است. ضمنا گزارشهای تفریغ بودجه شهرداری تهران برای مدت مدیدی با تأخیر طولانی منتشر میشد. فقط در سالهای اخیر است که گزارش تفریغ بودجه شهرداری تهران بهموقع تهیه میشود. ضمنا با کمال شگفتی نتایج گزارشات تفریغ بودجه در شهرداری تهران همواره محرمانه تلقی میشود.
حسابرسی بیرونی شرکتها و سازمانهای وابسته به شهرداریها و انتشار صورتهای مالی آنها. در شهرداری تهران قطعا حسابرسی شرکتها و سازمانهای وابسته انجام میشود. اما نتایج آن برای اطلاع عموم
منتشر نمیشود.
در گذشته رسم معمول این بوده که در ماه آخر هر سال برای تظاهر به پایبندی شهرداری به بودجه مصوب، اصلاحیه بودجه با توجه به عملکرد شهرداری در طول سال تهیه و به تصویب شورای شهر رسانده میشد.
ضمنا گزارشات مدونی که مبتنی بر طبقهبندی روشن و قابل فهمی از عملکرد بودجه شهرداری تهران باشد، در معرض قضاوت عموم قرار نمیگیرد.
رعایت شفافیت در مناقصهها و مزایدهها برای اطمینان از صحت عمل شهرداری ضروری است. اما شفافیت در این مؤسسه کالای کمیابی است.
فروش اموال شهرداری تهران در فضای غیرشفاف
فروش اموال در فضای غیررقابتی و غیرشفاف به منظور پوشش کسری مزمن بودجه شهرداری تهران در سالهای اخیر اوج گرفته است. فروش برخی از املاک شهرداری با تخفیفهای ویژه به مدیران شهرداری، برخی از اعضای شورا و افراد ذینفوذ سیاسی در بحبوحه بحران مالی شهرداری تهران در سال 1395 موجب حیرت عموم مردم تهران شد.
واقعیت این است که مدیریت املاک شهرداری تهران با مشکلات عدیدهای همراه است:
اداره املاک شهرداری تهران با آنکه در مناطق شهرداری نیز پرسنل دارد، تاکنون فهرست کامل املاک شهرداری را شامل شماره ثبتی، اندازه زمین و ساختمان، نوع کاربری، نحوه استفاده کنونی و برآورد ارزش روز آن بهصورت آنلاین منتشر نکرده است.
برخی از املاک و ساختمانهای شهرداری بدون ارجاع به قوانین روشن مجانی در اختیار مدیران شهرداری و برخی از اعضای شورای شهر قرار میگرفته است.
در زمان فروش از طریق مزایده، روالهای اداری شفاف و منصفانه هرگز رعایت نشده است. از این رو احتمال سوء استفاده در این معاملات بسیار بالاست.
اداره املاک شهرداری تهران با اصول اولیه مدیریت املاک آشنایی ندارد و به همین دلیل نه در دوره شورای چهارم و نه در دوره اخیر برنامه مشخصی نیز برای اداره املاک شهرداری تهران نداشته و ندارد.
* برگرفته از گزارش «آسیبشناسی مالیه شهر تهران» ( سند شماره 8 از اسناد پشتیبان برنامه سوم توسعه شهر تهران)