گفت‌و‌گو با مجید انصاری
همه‌چیز قانون دارد به‌جز قانون‌گذاری
آرزو فرشيد
مركز پژوهشهاي مجلس وارد عمل شد و روز گذشته اولين جلسه با نمايندگان دستگاه‌هاي مختلف را براي اصلاح قانون پرسروصداي منع به‌كارگيري بازنشستگان برگزار كرد. قرار است در اين جلسات مشخص شود كدام بازنشستگان مي‌تواند استثنا شوند و به كار خود ادامه دهند. برگزاري چنين جلسات كارشناسي‌ای قبل از تصويب و ابلاغ قانون یادشده كاملا طبيعي بود، اما حالا كه بعد از طي‌شدن همه مراحل قانوني و اعلام نظر شوراي نگهبان، تازه عبارت «اجازات رهبري» حذف شده و مجلسي‌ها به فكر پيداكردن معيار جايگزين براي آن هستند؛ نمي‌توان و نبايد از كنار نواقص موجود در فرايند قانون‌گذاري ساده عبور كرد. فرايندي كه اگر اصلاح نشود، پيامدهايي بدتر از هدررفت وقت و هزينه مجلس دارد و موجب بي‌اعتمادي مردم به يكي اركان اصلي نظام جمهوري اسلامي مي‌شود. مجيد انصاري، عضو مجمع تشخيص مصلحت نظام كه سابقه نمايندگي در ادوار اول و ششم مجلس را دارد و سال‌ها معاون پارلماني بوده، اصلي‌ترين ايراد موجود را متوجه نمايندگان مي‌داند و معتقد است اگر آنها از وظايف اصلي خود منحرف نشوند براي همه بهتر است. او از اينكه نمايندگان مجلس به‌جاي تمركز بر قانون‌گذاري بر نظارت بر موضوعاتي مثل دخالت در عزل و نصب‌هاي استان، پروژه‌هاي استاني و... مي‌پردازند، گلايه مي‌كند و معتقد است اين رويكرد فرصت و حوصله‌اي براي بررسي دقيق قوانين باقي نمي‌گذارد.
چالش ايجادشده براي اصلاح و اجراي قانون منع به‌كارگيري بازنشستگان فرصت خوبي است تا به نواقص موجود در فرايند قانون‌گذاري بپردازيم. به نظر شما اصلي‌ترين ايراد كار مجلس چيست؟
قانون اساسي ما فرايندهايی دموكراتيك و مترقي در نظام قانون‌گذاري پيش‌بيني كرده است، اما ما در اجرا و عمل با ايرادهایی مواجه هستيم. هنوز نتوانسته‌ايم قوانين ناظر به اجراي اصول قانون اساسي را به‌عنوان قوانين مادر و پايه تصويب و فرايندهاي موجود را براساس آن عملياتي كنيم.
طبق قانون اساسي مراحل تدوين قانون به اين صورت است كه دولت در قالب لايحه و نمايندگان مجلس در قالب طرح، پيشنهادهای خود را ارائه مي‌كنند. اين فراينده خوبي است و حتي پيش‌بيني شده كه شوراهاي عالي استان‌ها نيز بتوانند مستقيما به مجلس لايحه ارائه كنند، اما از نظر اجرا ايراداتي وجود دارد.
اين ايرادها دقيقا چيست؟
بي‌توجهي به نيازسنجي در ابتدايي‌ترين مرحله تدوين قانون اصلي‌ترين ايراد است؛ يعني ما اصلا توجه نمي‌كنيم كه در يك موضوع خلأ قانوني داريم يا قوانين موجود كافي است. متأسفانه بارها اتفاق مي‌افتد كه به‌دليل نبود بانك جامع قانوني يا بي‌توجهي به آن قوانين موازي تصويب مي‌شود.
يعني بي‌توجهي موجب تصويب قوانين موازي مي‌شود؟
بله، از يك سو واحدهاي حقوقي درون دستگاه‌ها ضعف دارند و از سوي ديگر در مجلس با وجود داشتن مركز پژوهشها بدون توجه به قوانين موجود سراغ وضع قوانين جديد مي‌رويم. در بسياري از موارد شاهديم كه دستگاه‌هاي اجرائي براي حل مشكلات موجود متوسل به ارائه لايحه به دولت مي‌شوند و دولت نيز گاهی بدون دقت كافي به مسئله نياز، لايحه را به مجلس مي‌فرستد.
يعني اين ايراد - بي‌توجهي به قوانين موجود و پيگيري براي وضع قوانين جديد- فقط متوجه دولت است؟
خير، در طرح‌هاي نمايندگان اين موضوع بيشتر تكرار مي‌شود. از‌آنجايي‌كه مجلس هر چهار سال تغيير مي‌كند، نمايندگان كمتر به قوانين اشراف دارند و به‌محض اينكه با اين مسئله مواجه مي‌شوند، راحت‌ترين راه يعني تهيه قانون جديد را انتخاب مي‌كنند.
مركز پژوهشهاي مجلس كه هر چهار سال تغيير نمي‌كند.
بله، اين ضعف مركز پ‍ژوهش‌هاست كه به آن اشاره كردم.
فرايند قانون‌گذاري در مجلس البته با نواقصي بيش از مسئله بي‌توجهي به نيازسنجي مواجه است. موافق نيستيد؟
همين‌طور است. در مرحله بعد بايد با نگاه تنقيح قوانين عمل كنيم؛ يعني هرجا كه خلأ قانوني وجود دارد، بايد قانون جامعي تهيه شود كه به بخش‌هاي ديگر آسيب نزند. قانوني كه از استحكام و صراحت لازم برخوردار باشد و همه جنبه‌هاي موضوع را ديده باشد. به‌گونه‌اي كه وقتي قانون تصويب شد نقطه مبهمي باقي نمانده باشد يا با قوانين پيشين تعارض نداشته باشد. اكنون در مجلس شوراي اسلامي به اين ضرورت توجه جدي نمي‌شود و بخشي از مشكلات ناشي از همين است. ايراد سوم نيز حجم انبوه قوانيني است كه در صد سال قانون‌گذاري در ايران وضع شده و متجاوز از 11هزار عنوان قانوني است. برخي از اين عناوين خود بيش از هزار ماده قانوني دارند. اين حجم بالا از قوانين پالايش‌نشده، مانند يك لباس پروصله‌و‌پينه است كه هم مجريان را گيج مي‌كند و هم ناظران و قوه قضائيه را. همين امر موجب شده برخي از متخلفان بتوانند از نارسايي نظام قانوني يا مجموعه قوانين سوءاستفاده كنند. به تعبير ديگر دورزدن قانون يا تخلف قانوني با وجود قوانين تودرتو، مبهم و معارض موجود كار سختي نيست. به‌‌ویژه براي افرادي كه در زمينه فساد خبره هستند.
به نظر شما وضعيت پر‌ايراد موجود ناشي از مشكلات فني است يا عملكرد نمايندگان. آقاي پزشكيان به‌تازگی در مصاحبه‌اي گفته بودند برخي نمايندگان را وادار به امضای طرح‌ها مي‌كنند و در زمان رأي‌گيري شاهديم كه عده كمي به طرح رأي مي‌دهند، در‌حالي‌كه تعداد امضاها بسيار بيشتر بوده است.
قطعا ايرادات فني بسياري وجود دارد. البته در سال‌هاي اخير براي رفع اين ايرادها تلاش‌هايي شده است. من فكر مي‌كنم 20 درصد مشكلات موجود ناشي از كاستي‌هاي فني است و 80 درصد مشكلات به عملكرد افراد، نمايندگان و بعضا دستگاه‌هاي دولتي برمي‌گردد.
80 درصد از نواقص در فرايند قانون‌گذاري را ناشي از عملكرد نمايندگان مي‌دانيد. چرا با چنين وضعي مواجه هستيم؟
دلايل مختلفي دارد؛ از جمله همان تغيير چهار سال يك بار. يا اينكه فرصت نمي‌كنند، حوصله ندارند يا اينكه با وجود مركز پژوهشهاي مجلس ساختار لازم را در مجلس در اختيار نمي‌بينند كه قوانين موجود را بررسي كنند.
برگشتيم به مركز پژوهشها.
من در ادواري كه در مجلس بودم شاهد بودم كه 80 درصد گزارش‌هايي كه مركز پژوهشهاي مجلس از لوايح و طرح‌هاي قانوني تهيه مي‌كند، اصلا مطالعه نمي‌شود. يعني ميان همه نامه‌ها در كازيو نمايندگان مي‌ماند و آنها نيز آن‌قدر كار دارند كه فرصت نمي‌كنند يا حوصله ندارند آن گزارش‌ها را با دقت بخوانند.
به نظر شما اين دليل خوبي است؟! به هر حال رأي مردم را گرفته و به مجلس رفته‌‌اند كه با حوصله و همه توان وظايف نمايندگي را كه همان مسائل مردم است پيگيري كنند.
به نظر من ايراد اصلي انحرافي است كه در مورد وظايف نمايندگي در ذهن جامعه و خود نمايندگان شكل گرفته است. شاهديم كه نمايندگان از ابتداي ورود به تبليغات انتخاباتي وعده‌هايي به مردم مي‌دهند كه هيچ ارتباطي به حوزه وظايف آنها ندارد. وعده‌هاي متعدد در حوزه آب، برق، كارخانه، صنعت و... . من كمتر ديده‌ام كه نماينده‌اي به مردم بگويد در دوره نمايندگي خود سعي مي‌كنم اشكالات موجود در قوانين پايه را حل كنم. در نتيجه اين مطالبه اصلا در ذهن مردم شكل نگرفته و از نمايندگان نمي‌پرسند كه شما در چهار سال نمايندگي چند بار قوانين را مطالعه كرده و كدام موارد آن را اصلاح كرديد؟
اگر نمايندگان از اشتغالات غيرمرتبط با حوزه نمايندگي فاصله بگيرند، هم كشور بهتر اداره مي‌شود و هم خودشان و مردم راحت مي‌شوند. من مشكلات نمايندگان را نيز درك مي‌كنم. هر باري كه به حوزه انتخابيه مي‌روند بايد پاسخ‌گوي نيازهاي مردم در زمينه‌هاي مختلف مثل آب، وام، شغل و... باشند. به عبارتي نماينده به آچارفرانسه و ابزار چندمنظوره حوزه انتخابيه تبديل شده و همين دخالت‌هاست كه نظامات اداري كشور را بيشتر مي‌كند. اين رويكرد از مديران كلان نيز سلب مسئوليت مي‌كند. روشن است كه وقتي وزيري با فشار نمايندگان مسئولان استاني را جابه‌جا مي‌كند، نمي‌تواند در قبال عملكرد خود پاسخ‌گو باشد.
اين يك اشكال اساسي است و در نتيجه آن هر دستگاه اجرائي وقتي به مشكل برمي‌خورد و مي‌بيند كه فرايند تهيه لايحه در دولت طولاني است، با يك نماينده يا يك كميسيون كانال مي‌زند و پيش‌نويس تهيه‌شده را در قالب طرح ارائه مي‌كند. نمايندگان نيز متني را تهيه مي‌كنند و همان‌طور كه آقاي پزشكيان گفته‌‌اند در رودبايستي هم امضا جمع مي‌كنند. من صدها بار شاهد اين موضوع بودم كه مي‌آيند بالاي سر نماينده و با يك توضيح اجمالي امضا جمع مي‌كنند. گفته مي‌شود كه بعدا در كميسيون اصلاحات را انجام مي‌دهيم و بعدا در كميسيون نيز تغييري ايجاد نمي‌شود. نتيجه اين مي‌شود كه به دفعات شاهد هستيم دوفوريت يك موضوع در مجلس تصويب مي‌شود و روز بعد به طور كلي سلب فوريت مي‌شود.
وقت و انرژي مجلس به همين سادگي هدر مي‌رود.
نه فقط مجلس بلكه كل نظام. شما اگر بودجه كل مجلس يعني هزينه‌هاي اداري و جاري، حقوق نمايندگان، مركز پژوهشها و... را بر ساعات كار نمايندگان در چهار سال و مصوبات مجلس تقسيم كنيد، خواهيد ديد كه يكي از گران‌ترين خدمات نظام اداري در كشور ما خدمات تقنيني است. اين خدمت كه فوق‌العاده براي مردم گران تمام مي‌شود، بايد به همين نسبت وزين باشد. مثل قانون مدني كه 80سال قبل در ادوار اول قانون‌گذاري ايران تصويب شده و چنان قانون خوب و مستحكمي است كه امروز هنوز هم بهترين قانون است. اتفاقا هرجا كه مجلس ما براي اصلاح مواد قانون مدني ورود كرده، آن را خراب كرده است.
به پيامدهاي اين وضعيت بپردازيم. عملكرد مجلس با وجود اين همه ايراد موجب بي‌اعتمادي مردم به يك ركن مهم از نظام جمهوري اسلامي نمي‌شود؟
قطعا وقتي قوانين كارايي لازم را در اصلاح مشكلات، بهبود روش‌ها، روزآمدكردن و مدرن‌سازي اداره كشور نداشته باشند، مردم آرام آرام احساس مي‌كنند كه وجود مجلس بي‌خاصيت يا كم‌خاصيت است. البته مجلس كاركردهاي ديگري مثل نظارت نيز دارد اما كار اصلي آن به عنوان قوه مقننه قانون‌گذاري است و ريل‌گذاري قانوني در يك نظام سياسي مهم‌ترين نرم‌افزار هدايتگر و پيشران براي ساير قواست. قوه مجريه در صورتي كارآمد و داراي بهره‌وري بالا خواهد بود كه قانون مناسب در اختيار داشته باشد. قوه قضائيه نيز زماني موجب رضايتمندي مردم خواهد بود كه قوانين جزايي و قضائي مناسب باشد. اينكه امام فرمود مجلس در رأس امور است يك تعارف يا دستور سياسي نبود، توصيف جايگاه مجلس بود و هرچقدر اين جايگاه تضعيف شود، ساير امور كشور نيز تضعيف خواهد شد. اين درست نيست كه قانوني را با صرف هزينه و وقت تصويب كنيم و هنوز امضاي آن خشك نشده و ابلاغ آن به دستگاه‌ها كامل نشده، دو يا چند اصلاحيه بر آن برود. اين نشانه كم‌كاري و بي‌دقتي تهيه‌كنندگان طرح‌ها و لوايح يا تصويب‌كنندگان آنهاست.
چطور مي‌توان فكري به حال اين وضعيت كرد؟ ايرادات موجود قاعدتا به نحوي قابل حل است.
مشكل اينجاست كه ما براي هر چيزي قانون داريم غير از براي قانون‌گذاري. ما نيازمند قانون محكم، عقلاني، مبتني بر تجربه موفق نظام قانون‌گذاري خودمان و دنيا براي قانون‌گذاري هستيم. در حقيقت بايد شيوه قانون‌گذاري به تصويب برسد؛ شيوه‌اي كه تغيير آن ساده نباشد و هر دوره از مجلس بتواند آن را تغيير دهد.
تاكنون تلاشي براي تدوين اين قانون پايه صورت گرفته است؟
اكنون اداره قوانين مجلس فرمت‌هايي براي قانون‌گذاري دارد اما اين فرمت‌ها نه خيلي دقيق است و نه خيلي از سوي نمايندگان جدي گرفته مي‌شود. اين خلأ از مدت‌ها قبل حس شده و ما چند سال قبل در مجمع تشخيص مصلحت آسيب‌شناسي در مورد نظام تقنيني انجام داديم و پيشنهاد شد كه سياست‌هاي كلي نظام قانون‌گذاري تهيه شود تا در چارچوب يك‌سري پايه‌هاي حقوقي قانون‌گذاري شود.
اين پيشنهاد به كجا رسيد؟
زحمت بسياري كشيده شد و سياست‌هاي كلي قانون‌گذاري در هفت يا هشت ماده تهيه و خدمت مقام معظم رهبري ارسال شد. ايشان هنوز ابلاغ نكرده‌اند.
اين سياست‌ها شايد بتواند ايرادات فني در فرايند قانون‌گذاري را رفع كند اما خود شما گفتيد كه 80 درصد مشكلات ناشي از عملكرد ضعيف نمايندگان است.
به اين مسئله نيز توجه شده است. جزئيات آن را در ذهن ندارم اما الزامات و تعريف‌هايي براي جامع و مانع‌بودن قانون ارائه شده است. بر اساس اين سياست‌ها تأكيد مي‌شود كه مثلا قانون صريح باشد، نيازسنجي‌شده باشد، از اجمال و كلي‌گويي به دور باشد و... . اگر اين سياست‌ها به تصويب برسد، آيين‌نامه داخلي مجلس ملزم خواهد بود براي اطمينان از رعايت اين سياست‌هاي كلي الزاماتي را پيش‌بيني كند كه وقتي نمايندگان طرحي را ارائه مي‌كنند همه مراحل لازم را طي كرده باشد.
همكاري بيشتر با حقوق‌دانان چقدر به رفع ايرادات موجود در فرايند قانون‌گذاري كمك مي‌كند؟
قطعا بايد جامعه حقوق‌دان كشور به‌خصوص كساني كه در حقوق اساسي تجربه دارند، بيشتر به كار گرفته شوند تا جنبه‌هاي فني لوايح و طرح‌ها از زاويه ديد متخصصان حقوق‌دان ديده و بررسي شود. با اين كار مي‌توان در گام اول و قبل از طرح موضوع در صحن علني ابهامات، تعارض‌ها و مشكلات حقوقي را رفع كرد. متني كه در جلسه علني به رأي گذشته مي‌شود تنها در اين صورت مي‌تواند يك متن منقح و چكش‌كاري‌شده به حساب آيد. در اين صورت است كه نمايندگان با اطمينان خاطر رأي خود را مي‌دهند. به هر حال ما نمي‌توانيم انتظار داشته باشيم كه 290 نماينده مجلس توان كارشناسي قانون‌گذاري حقوقي را داشته باشند. اگر اين اقدامات انجام شود حتما هزينه‌هاي مجلس نيز كاهش پيدا خواهد كرد. اكنون مركز پژوهشهاي مجلس هزينه‌هاي بالايي دارد. البته زحمت زيادي مي‌كشند اما چون چارچوب‌دار و منظم نيست كاربرد چنداني ندارد.
من به عنوان كسي كه دو دوره نماينده مجلس بوده و در ادوار ديگر نيز به عنوان معاون پارلماني در مجلس حضور داشته است شهادت مي‌دهم كه قوانين تصويب‌شده در مجلس دهم نسبت به قوانين تصويب‌شده در دور اول مجلس بهبود چنداني پيدا نكرده است. با وجود اينكه آن زمان نه مركز پژوهش‌هايي بود و نه اين هزينه‌هاي سنگين دفاتر نمايندگان و امكان استفاده نمايندگان از پنج مشاور. همه اينها نشان مي‌دهد كه وظايف نمايندگي دچار انحراف شده است. اكنون نمايندگان مدام دنبال اين هستند كه در ادارات مشكلات اجرائي شهر را رفع كنند يا در عزل و نصب‌هاي استان دخالت مي‌كنند. دخالت نمايندگان در امر پروژه‌هاي عمراني و... سبب مي‌شود كه نمايندگان از وظايف اصلي خود منحرف شوند. مثلا همين استعفاي نمايندگان اصفهان نشان مي‌دهد كه خود را مسئول طرح‌ها و پروژه‌هاي استان مي‌دانند در حالي كه نماينده بايد بداند وقتي لايحه به مجلس مي‌آيد روال خود را طي مي‌كند و در بحث‌هاي كارشناسي متعادل، با رعايت عدالت و سنجش اولويت‌هاي كشور تصميم‌گيري خواهد شد. همه اينها نشان مي‌دهد كه نمايندگان از وظيفه ذاتي خود فاصله بسياري گرفته‌اند.
برخي از كارشناسان معتقد هستند كه اگر مثل بسياري از كشورهاي دنيا دو مجلس داشته باشيم فرايند قانون‌گذاري بهتر مي‌شود. با اين ايده موافق هستيد؟ اين راهكار مي‌تواند از فشار نهادهايي كه اكنون از بيرون مجلس بر قانون‌گذاري تأثيرگذار هستند، بكاهد؟
كليت اين مسئله قابل دفاع و اجتناب‌ناپذير است. همين ضرورت هم موجب شده كه ما اكنون در عمل يك نظام چندمجلسي داشته باشيم. مجلس فعلي نقش مجلس عوام را دارد و نماينگان مردم مصوباتي دارند كه ممكن است با انگيزه‌هاي محلي تصويب شده باشد. اين در حالي است كه براي اداره كشور به نگاه ملي نياز داريم. اين نگاه را در نظامات پارلماني مجلس سنا دارد. در كشور ما نيز بعد از انقلاب و به مرور خلأ وجود اين مرجع احساس شد و بر همين اساس به مرور مجمع تشخيص مصلحت نظام به وجود آمد. شاهديم كه در برخي از قوانين شوراي عالي امنيت ملي ورود مي‌كند. شوراي عالي انقلاب فرهنگي نيز اگرچه در قانون اساسي نيست اما عملا در حوزه فرهنگ و آموزش عالي كار موازي با مجلس انجام مي‌دهد. اين شورا بعضا سياست‌گذاري‌هايي مي‌كند كه مجلس ناگزير آنها را رعايت مي‌كند. گاهي نيز مصوبات مجلس با مصوبات اين شورا تعارض پيدا مي‌كند. اخيرا شوراي عالي فضاي مجازي نيز اضافه شده و در حوزه فناوري اطلاعات قانون‌گذاري مي‌كند. گاهي ستاد تدابير وي‍ژه اقتصادي و شوراهاي بالادستي از اين دست وارد عمل مي‌شوند و همه اينها نشان‌دهنده خلأ موجود در چرخه قانون‌گذاري كشور است.
قطعا لازم است كه اگر اصلاح قانون اساسي در دستور كار قرار گرفت، به اين مسئله نيز پرداخته شود و وظايف همه اين شوراها به يك مجلس با ساختار معين كه نحوه انتخاب اعضاي آن مشخص است سپرده شود.
منظورتان يك مجلس انتخابي است؟
انتخابي يا انتصابي‌بودن آن بستگي به كار كارشناسي‌اي كه صورت مي‌گيرد، دارد. مي‌تواند انتخابي يا بخشي از آن انتصابي باشد. مهم اين است كه بتواند خلأ موجود را رفع كرده و مكمل مجلس عمومي باشد.
مركز پژوهشهاي مجلس وارد عمل شد و روز گذشته اولين جلسه با نمايندگان دستگاه‌هاي مختلف را براي اصلاح قانون پرسروصداي منع به‌كارگيري بازنشستگان برگزار كرد. قرار است در اين جلسات مشخص شود كدام بازنشستگان مي‌تواند استثنا شوند و به كار خود ادامه دهند. برگزاري چنين جلسات كارشناسي‌ای قبل از تصويب و ابلاغ قانون یادشده كاملا طبيعي بود، اما حالا كه بعد از طي‌شدن همه مراحل قانوني و اعلام نظر شوراي نگهبان، تازه عبارت «اجازات رهبري» حذف شده و مجلسي‌ها به فكر پيداكردن معيار جايگزين براي آن هستند؛ نمي‌توان و نبايد از كنار نواقص موجود در فرايند قانون‌گذاري ساده عبور كرد. فرايندي كه اگر اصلاح نشود، پيامدهايي بدتر از هدررفت وقت و هزينه مجلس دارد و موجب بي‌اعتمادي مردم به يكي اركان اصلي نظام جمهوري اسلامي مي‌شود. مجيد انصاري، عضو مجمع تشخيص مصلحت نظام كه سابقه نمايندگي در ادوار اول و ششم مجلس را دارد و سال‌ها معاون پارلماني بوده، اصلي‌ترين ايراد موجود را متوجه نمايندگان مي‌داند و معتقد است اگر آنها از وظايف اصلي خود منحرف نشوند براي همه بهتر است. او از اينكه نمايندگان مجلس به‌جاي تمركز بر قانون‌گذاري بر نظارت بر موضوعاتي مثل دخالت در عزل و نصب‌هاي استان، پروژه‌هاي استاني و... مي‌پردازند، گلايه مي‌كند و معتقد است اين رويكرد فرصت و حوصله‌اي براي بررسي دقيق قوانين باقي نمي‌گذارد.
چالش ايجادشده براي اصلاح و اجراي قانون منع به‌كارگيري بازنشستگان فرصت خوبي است تا به نواقص موجود در فرايند قانون‌گذاري بپردازيم. به نظر شما اصلي‌ترين ايراد كار مجلس چيست؟
قانون اساسي ما فرايندهايی دموكراتيك و مترقي در نظام قانون‌گذاري پيش‌بيني كرده است، اما ما در اجرا و عمل با ايرادهایی مواجه هستيم. هنوز نتوانسته‌ايم قوانين ناظر به اجراي اصول قانون اساسي را به‌عنوان قوانين مادر و پايه تصويب و فرايندهاي موجود را براساس آن عملياتي كنيم.
طبق قانون اساسي مراحل تدوين قانون به اين صورت است كه دولت در قالب لايحه و نمايندگان مجلس در قالب طرح، پيشنهادهای خود را ارائه مي‌كنند. اين فراينده خوبي است و حتي پيش‌بيني شده كه شوراهاي عالي استان‌ها نيز بتوانند مستقيما به مجلس لايحه ارائه كنند، اما از نظر اجرا ايراداتي وجود دارد.
اين ايرادها دقيقا چيست؟
بي‌توجهي به نيازسنجي در ابتدايي‌ترين مرحله تدوين قانون اصلي‌ترين ايراد است؛ يعني ما اصلا توجه نمي‌كنيم كه در يك موضوع خلأ قانوني داريم يا قوانين موجود كافي است. متأسفانه بارها اتفاق مي‌افتد كه به‌دليل نبود بانك جامع قانوني يا بي‌توجهي به آن قوانين موازي تصويب مي‌شود.
يعني بي‌توجهي موجب تصويب قوانين موازي مي‌شود؟
بله، از يك سو واحدهاي حقوقي درون دستگاه‌ها ضعف دارند و از سوي ديگر در مجلس با وجود داشتن مركز پژوهشها بدون توجه به قوانين موجود سراغ وضع قوانين جديد مي‌رويم. در بسياري از موارد شاهديم كه دستگاه‌هاي اجرائي براي حل مشكلات موجود متوسل به ارائه لايحه به دولت مي‌شوند و دولت نيز گاهی بدون دقت كافي به مسئله نياز، لايحه را به مجلس مي‌فرستد.
يعني اين ايراد - بي‌توجهي به قوانين موجود و پيگيري براي وضع قوانين جديد- فقط متوجه دولت است؟
خير، در طرح‌هاي نمايندگان اين موضوع بيشتر تكرار مي‌شود. از‌آنجايي‌كه مجلس هر چهار سال تغيير مي‌كند، نمايندگان كمتر به قوانين اشراف دارند و به‌محض اينكه با اين مسئله مواجه مي‌شوند، راحت‌ترين راه يعني تهيه قانون جديد را انتخاب مي‌كنند.
مركز پژوهشهاي مجلس كه هر چهار سال تغيير نمي‌كند.
بله، اين ضعف مركز پ‍ژوهش‌هاست كه به آن اشاره كردم.
فرايند قانون‌گذاري در مجلس البته با نواقصي بيش از مسئله بي‌توجهي به نيازسنجي مواجه است. موافق نيستيد؟
همين‌طور است. در مرحله بعد بايد با نگاه تنقيح قوانين عمل كنيم؛ يعني هرجا كه خلأ قانوني وجود دارد، بايد قانون جامعي تهيه شود كه به بخش‌هاي ديگر آسيب نزند. قانوني كه از استحكام و صراحت لازم برخوردار باشد و همه جنبه‌هاي موضوع را ديده باشد. به‌گونه‌اي كه وقتي قانون تصويب شد نقطه مبهمي باقي نمانده باشد يا با قوانين پيشين تعارض نداشته باشد. اكنون در مجلس شوراي اسلامي به اين ضرورت توجه جدي نمي‌شود و بخشي از مشكلات ناشي از همين است. ايراد سوم نيز حجم انبوه قوانيني است كه در صد سال قانون‌گذاري در ايران وضع شده و متجاوز از 11هزار عنوان قانوني است. برخي از اين عناوين خود بيش از هزار ماده قانوني دارند. اين حجم بالا از قوانين پالايش‌نشده، مانند يك لباس پروصله‌و‌پينه است كه هم مجريان را گيج مي‌كند و هم ناظران و قوه قضائيه را. همين امر موجب شده برخي از متخلفان بتوانند از نارسايي نظام قانوني يا مجموعه قوانين سوءاستفاده كنند. به تعبير ديگر دورزدن قانون يا تخلف قانوني با وجود قوانين تودرتو، مبهم و معارض موجود كار سختي نيست. به‌‌ویژه براي افرادي كه در زمينه فساد خبره هستند.
به نظر شما وضعيت پر‌ايراد موجود ناشي از مشكلات فني است يا عملكرد نمايندگان. آقاي پزشكيان به‌تازگی در مصاحبه‌اي گفته بودند برخي نمايندگان را وادار به امضای طرح‌ها مي‌كنند و در زمان رأي‌گيري شاهديم كه عده كمي به طرح رأي مي‌دهند، در‌حالي‌كه تعداد امضاها بسيار بيشتر بوده است.
قطعا ايرادات فني بسياري وجود دارد. البته در سال‌هاي اخير براي رفع اين ايرادها تلاش‌هايي شده است. من فكر مي‌كنم 20 درصد مشكلات موجود ناشي از كاستي‌هاي فني است و 80 درصد مشكلات به عملكرد افراد، نمايندگان و بعضا دستگاه‌هاي دولتي برمي‌گردد.
80 درصد از نواقص در فرايند قانون‌گذاري را ناشي از عملكرد نمايندگان مي‌دانيد. چرا با چنين وضعي مواجه هستيم؟
دلايل مختلفي دارد؛ از جمله همان تغيير چهار سال يك بار. يا اينكه فرصت نمي‌كنند، حوصله ندارند يا اينكه با وجود مركز پژوهشهاي مجلس ساختار لازم را در مجلس در اختيار نمي‌بينند كه قوانين موجود را بررسي كنند.
برگشتيم به مركز پژوهشها.
من در ادواري كه در مجلس بودم شاهد بودم كه 80 درصد گزارش‌هايي كه مركز پژوهشهاي مجلس از لوايح و طرح‌هاي قانوني تهيه مي‌كند، اصلا مطالعه نمي‌شود. يعني ميان همه نامه‌ها در كازيو نمايندگان مي‌ماند و آنها نيز آن‌قدر كار دارند كه فرصت نمي‌كنند يا حوصله ندارند آن گزارش‌ها را با دقت بخوانند.
به نظر شما اين دليل خوبي است؟! به هر حال رأي مردم را گرفته و به مجلس رفته‌‌اند كه با حوصله و همه توان وظايف نمايندگي را كه همان مسائل مردم است پيگيري كنند.
به نظر من ايراد اصلي انحرافي است كه در مورد وظايف نمايندگي در ذهن جامعه و خود نمايندگان شكل گرفته است. شاهديم كه نمايندگان از ابتداي ورود به تبليغات انتخاباتي وعده‌هايي به مردم مي‌دهند كه هيچ ارتباطي به حوزه وظايف آنها ندارد. وعده‌هاي متعدد در حوزه آب، برق، كارخانه، صنعت و... . من كمتر ديده‌ام كه نماينده‌اي به مردم بگويد در دوره نمايندگي خود سعي مي‌كنم اشكالات موجود در قوانين پايه را حل كنم. در نتيجه اين مطالبه اصلا در ذهن مردم شكل نگرفته و از نمايندگان نمي‌پرسند كه شما در چهار سال نمايندگي چند بار قوانين را مطالعه كرده و كدام موارد آن را اصلاح كرديد؟
اگر نمايندگان از اشتغالات غيرمرتبط با حوزه نمايندگي فاصله بگيرند، هم كشور بهتر اداره مي‌شود و هم خودشان و مردم راحت مي‌شوند. من مشكلات نمايندگان را نيز درك مي‌كنم. هر باري كه به حوزه انتخابيه مي‌روند بايد پاسخ‌گوي نيازهاي مردم در زمينه‌هاي مختلف مثل آب، وام، شغل و... باشند. به عبارتي نماينده به آچارفرانسه و ابزار چندمنظوره حوزه انتخابيه تبديل شده و همين دخالت‌هاست كه نظامات اداري كشور را بيشتر مي‌كند. اين رويكرد از مديران كلان نيز سلب مسئوليت مي‌كند. روشن است كه وقتي وزيري با فشار نمايندگان مسئولان استاني را جابه‌جا مي‌كند، نمي‌تواند در قبال عملكرد خود پاسخ‌گو باشد.
اين يك اشكال اساسي است و در نتيجه آن هر دستگاه اجرائي وقتي به مشكل برمي‌خورد و مي‌بيند كه فرايند تهيه لايحه در دولت طولاني است، با يك نماينده يا يك كميسيون كانال مي‌زند و پيش‌نويس تهيه‌شده را در قالب طرح ارائه مي‌كند. نمايندگان نيز متني را تهيه مي‌كنند و همان‌طور كه آقاي پزشكيان گفته‌‌اند در رودبايستي هم امضا جمع مي‌كنند. من صدها بار شاهد اين موضوع بودم كه مي‌آيند بالاي سر نماينده و با يك توضيح اجمالي امضا جمع مي‌كنند. گفته مي‌شود كه بعدا در كميسيون اصلاحات را انجام مي‌دهيم و بعدا در كميسيون نيز تغييري ايجاد نمي‌شود. نتيجه اين مي‌شود كه به دفعات شاهد هستيم دوفوريت يك موضوع در مجلس تصويب مي‌شود و روز بعد به طور كلي سلب فوريت مي‌شود.
وقت و انرژي مجلس به همين سادگي هدر مي‌رود.
نه فقط مجلس بلكه كل نظام. شما اگر بودجه كل مجلس يعني هزينه‌هاي اداري و جاري، حقوق نمايندگان، مركز پژوهشها و... را بر ساعات كار نمايندگان در چهار سال و مصوبات مجلس تقسيم كنيد، خواهيد ديد كه يكي از گران‌ترين خدمات نظام اداري در كشور ما خدمات تقنيني است. اين خدمت كه فوق‌العاده براي مردم گران تمام مي‌شود، بايد به همين نسبت وزين باشد. مثل قانون مدني كه 80سال قبل در ادوار اول قانون‌گذاري ايران تصويب شده و چنان قانون خوب و مستحكمي است كه امروز هنوز هم بهترين قانون است. اتفاقا هرجا كه مجلس ما براي اصلاح مواد قانون مدني ورود كرده، آن را خراب كرده است.
به پيامدهاي اين وضعيت بپردازيم. عملكرد مجلس با وجود اين همه ايراد موجب بي‌اعتمادي مردم به يك ركن مهم از نظام جمهوري اسلامي نمي‌شود؟
قطعا وقتي قوانين كارايي لازم را در اصلاح مشكلات، بهبود روش‌ها، روزآمدكردن و مدرن‌سازي اداره كشور نداشته باشند، مردم آرام آرام احساس مي‌كنند كه وجود مجلس بي‌خاصيت يا كم‌خاصيت است. البته مجلس كاركردهاي ديگري مثل نظارت نيز دارد اما كار اصلي آن به عنوان قوه مقننه قانون‌گذاري است و ريل‌گذاري قانوني در يك نظام سياسي مهم‌ترين نرم‌افزار هدايتگر و پيشران براي ساير قواست. قوه مجريه در صورتي كارآمد و داراي بهره‌وري بالا خواهد بود كه قانون مناسب در اختيار داشته باشد. قوه قضائيه نيز زماني موجب رضايتمندي مردم خواهد بود كه قوانين جزايي و قضائي مناسب باشد. اينكه امام فرمود مجلس در رأس امور است يك تعارف يا دستور سياسي نبود، توصيف جايگاه مجلس بود و هرچقدر اين جايگاه تضعيف شود، ساير امور كشور نيز تضعيف خواهد شد. اين درست نيست كه قانوني را با صرف هزينه و وقت تصويب كنيم و هنوز امضاي آن خشك نشده و ابلاغ آن به دستگاه‌ها كامل نشده، دو يا چند اصلاحيه بر آن برود. اين نشانه كم‌كاري و بي‌دقتي تهيه‌كنندگان طرح‌ها و لوايح يا تصويب‌كنندگان آنهاست.
چطور مي‌توان فكري به حال اين وضعيت كرد؟ ايرادات موجود قاعدتا به نحوي قابل حل است.
مشكل اينجاست كه ما براي هر چيزي قانون داريم غير از براي قانون‌گذاري. ما نيازمند قانون محكم، عقلاني، مبتني بر تجربه موفق نظام قانون‌گذاري خودمان و دنيا براي قانون‌گذاري هستيم. در حقيقت بايد شيوه قانون‌گذاري به تصويب برسد؛ شيوه‌اي كه تغيير آن ساده نباشد و هر دوره از مجلس بتواند آن را تغيير دهد.
تاكنون تلاشي براي تدوين اين قانون پايه صورت گرفته است؟
اكنون اداره قوانين مجلس فرمت‌هايي براي قانون‌گذاري دارد اما اين فرمت‌ها نه خيلي دقيق است و نه خيلي از سوي نمايندگان جدي گرفته مي‌شود. اين خلأ از مدت‌ها قبل حس شده و ما چند سال قبل در مجمع تشخيص مصلحت آسيب‌شناسي در مورد نظام تقنيني انجام داديم و پيشنهاد شد كه سياست‌هاي كلي نظام قانون‌گذاري تهيه شود تا در چارچوب يك‌سري پايه‌هاي حقوقي قانون‌گذاري شود.
اين پيشنهاد به كجا رسيد؟
زحمت بسياري كشيده شد و سياست‌هاي كلي قانون‌گذاري در هفت يا هشت ماده تهيه و خدمت مقام معظم رهبري ارسال شد. ايشان هنوز ابلاغ نكرده‌اند.
اين سياست‌ها شايد بتواند ايرادات فني در فرايند قانون‌گذاري را رفع كند اما خود شما گفتيد كه 80 درصد مشكلات ناشي از عملكرد ضعيف نمايندگان است.
به اين مسئله نيز توجه شده است. جزئيات آن را در ذهن ندارم اما الزامات و تعريف‌هايي براي جامع و مانع‌بودن قانون ارائه شده است. بر اساس اين سياست‌ها تأكيد مي‌شود كه مثلا قانون صريح باشد، نيازسنجي‌شده باشد، از اجمال و كلي‌گويي به دور باشد و... . اگر اين سياست‌ها به تصويب برسد، آيين‌نامه داخلي مجلس ملزم خواهد بود براي اطمينان از رعايت اين سياست‌هاي كلي الزاماتي را پيش‌بيني كند كه وقتي نمايندگان طرحي را ارائه مي‌كنند همه مراحل لازم را طي كرده باشد.
همكاري بيشتر با حقوق‌دانان چقدر به رفع ايرادات موجود در فرايند قانون‌گذاري كمك مي‌كند؟
قطعا بايد جامعه حقوق‌دان كشور به‌خصوص كساني كه در حقوق اساسي تجربه دارند، بيشتر به كار گرفته شوند تا جنبه‌هاي فني لوايح و طرح‌ها از زاويه ديد متخصصان حقوق‌دان ديده و بررسي شود. با اين كار مي‌توان در گام اول و قبل از طرح موضوع در صحن علني ابهامات، تعارض‌ها و مشكلات حقوقي را رفع كرد. متني كه در جلسه علني به رأي گذشته مي‌شود تنها در اين صورت مي‌تواند يك متن منقح و چكش‌كاري‌شده به حساب آيد. در اين صورت است كه نمايندگان با اطمينان خاطر رأي خود را مي‌دهند. به هر حال ما نمي‌توانيم انتظار داشته باشيم كه 290 نماينده مجلس توان كارشناسي قانون‌گذاري حقوقي را داشته باشند. اگر اين اقدامات انجام شود حتما هزينه‌هاي مجلس نيز كاهش پيدا خواهد كرد. اكنون مركز پژوهشهاي مجلس هزينه‌هاي بالايي دارد. البته زحمت زيادي مي‌كشند اما چون چارچوب‌دار و منظم نيست كاربرد چنداني ندارد.
من به عنوان كسي كه دو دوره نماينده مجلس بوده و در ادوار ديگر نيز به عنوان معاون پارلماني در مجلس حضور داشته است شهادت مي‌دهم كه قوانين تصويب‌شده در مجلس دهم نسبت به قوانين تصويب‌شده در دور اول مجلس بهبود چنداني پيدا نكرده است. با وجود اينكه آن زمان نه مركز پژوهش‌هايي بود و نه اين هزينه‌هاي سنگين دفاتر نمايندگان و امكان استفاده نمايندگان از پنج مشاور. همه اينها نشان مي‌دهد كه وظايف نمايندگي دچار انحراف شده است. اكنون نمايندگان مدام دنبال اين هستند كه در ادارات مشكلات اجرائي شهر را رفع كنند يا در عزل و نصب‌هاي استان دخالت مي‌كنند. دخالت نمايندگان در امر پروژه‌هاي عمراني و... سبب مي‌شود كه نمايندگان از وظايف اصلي خود منحرف شوند. مثلا همين استعفاي نمايندگان اصفهان نشان مي‌دهد كه خود را مسئول طرح‌ها و پروژه‌هاي استان مي‌دانند در حالي كه نماينده بايد بداند وقتي لايحه به مجلس مي‌آيد روال خود را طي مي‌كند و در بحث‌هاي كارشناسي متعادل، با رعايت عدالت و سنجش اولويت‌هاي كشور تصميم‌گيري خواهد شد. همه اينها نشان مي‌دهد كه نمايندگان از وظيفه ذاتي خود فاصله بسياري گرفته‌اند.
برخي از كارشناسان معتقد هستند كه اگر مثل بسياري از كشورهاي دنيا دو مجلس داشته باشيم فرايند قانون‌گذاري بهتر مي‌شود. با اين ايده موافق هستيد؟ اين راهكار مي‌تواند از فشار نهادهايي كه اكنون از بيرون مجلس بر قانون‌گذاري تأثيرگذار هستند، بكاهد؟
كليت اين مسئله قابل دفاع و اجتناب‌ناپذير است. همين ضرورت هم موجب شده كه ما اكنون در عمل يك نظام چندمجلسي داشته باشيم. مجلس فعلي نقش مجلس عوام را دارد و نماينگان مردم مصوباتي دارند كه ممكن است با انگيزه‌هاي محلي تصويب شده باشد. اين در حالي است كه براي اداره كشور به نگاه ملي نياز داريم. اين نگاه را در نظامات پارلماني مجلس سنا دارد. در كشور ما نيز بعد از انقلاب و به مرور خلأ وجود اين مرجع احساس شد و بر همين اساس به مرور مجمع تشخيص مصلحت نظام به وجود آمد. شاهديم كه در برخي از قوانين شوراي عالي امنيت ملي ورود مي‌كند. شوراي عالي انقلاب فرهنگي نيز اگرچه در قانون اساسي نيست اما عملا در حوزه فرهنگ و آموزش عالي كار موازي با مجلس انجام مي‌دهد. اين شورا بعضا سياست‌گذاري‌هايي مي‌كند كه مجلس ناگزير آنها را رعايت مي‌كند. گاهي نيز مصوبات مجلس با مصوبات اين شورا تعارض پيدا مي‌كند. اخيرا شوراي عالي فضاي مجازي نيز اضافه شده و در حوزه فناوري اطلاعات قانون‌گذاري مي‌كند. گاهي ستاد تدابير وي‍ژه اقتصادي و شوراهاي بالادستي از اين دست وارد عمل مي‌شوند و همه اينها نشان‌دهنده خلأ موجود در چرخه قانون‌گذاري كشور است.
قطعا لازم است كه اگر اصلاح قانون اساسي در دستور كار قرار گرفت، به اين مسئله نيز پرداخته شود و وظايف همه اين شوراها به يك مجلس با ساختار معين كه نحوه انتخاب اعضاي آن مشخص است سپرده شود.
منظورتان يك مجلس انتخابي است؟
انتخابي يا انتصابي‌بودن آن بستگي به كار كارشناسي‌اي كه صورت مي‌گيرد، دارد. مي‌تواند انتخابي يا بخشي از آن انتصابي باشد. مهم اين است كه بتواند خلأ موجود را رفع كرده و مكمل مجلس عمومي باشد.